1　城市變化與製度創新的互動關係

1.1　城市變化的內涵

　　21世shi紀ji的de自zi然ran和he人ren類lei社she會hui係xi統tong的de風feng險xian及ji複fu雜za係xi數shu在zai顯xian著zhu增zeng加jia
，充chong滿man了le不bu確que定ding性xing。城cheng市shi作zuo為wei極ji化hua的de人ren類lei社she會hui空kong間jian也ye在zai發fa生sheng著zhe前qian所suo未wei有you的de變bian化hua。廣guang義yi的de城cheng市shi變bian化hua是shi從cong“全球變化”的理念沿襲而來
，包含著城市的自然

、社會、經濟
、文化、生sheng態tai等deng方fang麵mian的de綜zong合he變bian化hua過guo程cheng


，特te別bie關guan注zhu的de是shi城cheng市shi生sheng態tai環huan境jing的de變bian化hua以yi及ji城cheng市shi居ju住zhu環huan境jing的de可ke持chi續xu性xing。人ren類lei總zong是shi在zai通tong過guo規gui劃hua和he建jian設she的de手shou段duan追zhui求qiu城cheng市shi朝chao著zhe可ke居ju住zhu的de家jia園yuan城cheng市shi、田園城市的正向方向演變；youyurenleirenzhiziranhegaizaozirandejuxianxing，buhelidechengshiguihuayujianshexingwei，jiashangyixieziranyurenweiyinsudeganraohepohuai

，chengshicunzaizhenixiangbianhuadeqingxiang
，weixiezhechengshijuzhuhuanjingdekechixuxing。shijishang，chengshibianhuazuoweirenleishehuitedingdeshehuijingjikongjianjijuxianxianghechixufazhandeguocheng，benzhitezhengshirenkouyuqisuocongshidefeinongchanyehuodongdekongjianjijujirenjuhuanjingheshengcunzhiliangbuduanxiandaihuahekechixufazhandeguocheng。chengshibianhuabiaoxianweilianggexianzhudetezheng：一是城市群體的變化(城市數量的增長與空間集群)；二是城市單體的變化(城市規模擴張和城市人居環境的優化與生存質量的提升)；兩種變化進程相互交織
，推進地球表層人類生存環境的變化。駕馭城市變化的規律
，謀求城市朝著更適宜人類和平友善地相融、相處和生計可持續發展的方向發展，是人類麵臨的常解常新的命題。

1.2　中國城市變化的階段辯識

　　世界上處在不同社會經濟發展階段的國家所麵臨的城市變化內涵與麵臨的問題是不同的，存在著巨大的差異。近

、現代以來，中國人民在探索國家現代化的進程中
，開始了中國式的工業化與城市化追求。21shijiyilaizhongguojiakuaileyigongyehuayuchengshihuaweizhuxuanlvdexiandaihuajincheng。zaijingjiquanqiuhuabeijingtiaojianxia
，zhongguodaobenshijizhongyechubushixianxiandaihua，jianchengfuqiangminzhuwenming(人民生活總體上達到中等發達國家水平)的社會主義國家。實現這樣的目標
，中國要用20年的時間實現由第二步目標向第三步目標的轉型和過渡——全麵建設小康社會。在這個過渡期間內
，要基本實現工業化目標；建成完善的社會主義市場經濟體製和更具活力、更加開放的經濟體係
；進一步較大幅度地提高城鎮人口比重，通過沿海騰飛
、東北振興
、中部崛起、xibukaifa，cujinquyujingjixietiaofazhan。gongyehuayuchengshihuashidangdaizhongguorenshixianxiandaihuadelianggezhudaoxingbiaozhihelujing，zheshiyigehudonghuyingdefuhejizhihexitong，xiandaihuashizhongjuyuzhipeihezhudaodediwei。

　　促cu進jin中zhong國guo城cheng市shi變bian化hua的de重zhong要yao動dong力li機ji製zhi是shi城cheng市shi化hua進jin程cheng。從cong這zhe個ge意yi義yi上shang講jiang，城cheng市shi變bian化hua的de過guo程cheng和he結jie果guo主zhu要yao體ti現xian為wei城cheng市shi化hua進jin程cheng的de變bian化hua和he階jie段duan性xing成cheng果guo。中zhong國guo有you著zhe特te殊shu的de二er元yuan社she會hui經jing濟ji結jie構gou形xing態tai：一方麵特大城市與城市群正在中國崛起；另一方麵又有廣大農村的地域背景和巨大數量的農民群體。這就使得中國的城市化道路具有二元性：一是以原有城市人口與產業經濟集聚所引起的規模擴張而呈現的擴展型城市化
；二er是shi依yi托tuo重zhong點dian城cheng鎮zhen，以yi民min營ying企qi業ye為wei主zhu體ti實shi現xian經jing濟ji與yu勞lao動dong力li轉zhuan化hua
，建jian立li新xin興xing建jian製zhi城cheng市shi，呈cheng現xian出chu集ji聚ju型xing城cheng市shi化hua。世shi界jie各ge國guo城cheng市shi化hua發fa展zhan的de實shi踐jian表biao明ming
，城cheng市shi化hua進jin程cheng大da體ti上shang分fen為wei三san個ge階jie段duan：城市化水平從初始至30%為第一階段
，從30%到70%為第二階段，70%以後發展將趨向平緩
，為第三階段。中國用了近50年的時間，完成了城市化第一階段的發展任務；與世界各國城市化水平相比
，中國的城市化水平落後於發達國家30年


；落後於發展中國家10年。從2000年開始，若以平均每年一個百分點計，中國大體需要30～40niandeshijianwanchengchengshihuadierjieduandefazhanrenwu。bansuizheguojiaxinxinggongyehuahequanmianjianshexiaokangshehuimubiaodeshishi
，chengshihuajiasufazhandexinjieduantezhengshifenmingxian。

1.3　製度創新是城市變化的重要動力要素

　　促(cu)進(jin)中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)進(jin)程(cheng)的(de)動(dong)力(li)分(fen)析(xi)有(you)過(guo)許(xu)多(duo)精(jing)彩(cai)的(de)結(jie)論(lun)。例(li)如(ru)，城(cheng)市(shi)磁(ci)力(li)理(li)論(lun)，認(ren)為(wei)國(guo)家(jia)工(gong)業(ye)化(hua)項(xiang)目(mu)與(yu)原(yuan)有(you)城(cheng)市(shi)的(de)吸(xi)引(yin)力(li)是(shi)城(cheng)市(shi)化(hua)的(de)重(zhong)要(yao)拉(la)力(li)；農村人口的非農化過程，是城市化的重要推動力，這種複合過程簡稱為“上拉下推”。改革開放以來，隨著外資大規模進入中國市場，一些新興的城市空間組織形式如經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區、工業園區
、風景旅遊區、教育(高校)園區
、新行政區、新遊憩商務區，新型居住區等，對城市規模擴張和新興城市的崛起發揮重要的促進作用。城市變化的動力要素逐步多元化。區域城市化、城市區域化已經成為城市化進程中的兩個相互融合、相互促進的空間新趨勢。基於區域城市化與城市區域化的複合城市化進程，其基本的動力要素可以概括為這樣一個模式：人口的空間集聚及生存質量的提升
，提供了城市化的本源需求；由此引起的產業非農化、結構升級與空間集聚構成城市化的經濟基礎；區位屬性與通達條件的改善構成城市化融入國際化的網絡技術基礎和開放通道；而自然環境的優化、美mei化hua構gou成cheng城cheng市shi化hua的de自zi然ran物wu質zhi支zhi撐cheng基ji礎chu
，城cheng市shi化hua不bu應ying該gai是shi破po壞huai自zi然ran環huan境jing的de元yuan凶xiong，而er應ying該gai是shi人ren地di關guan係xi和he諧xie的de產chan物wu
，以yi人ren為wei本ben的de城cheng市shi化hua要yao求qiu自zi然ran環huan境jing的de優you化hua作zuo為wei其qi重zhong要yao的de目mu標biao和he動dong力li基ji礎chu；製度環境的改善為城市化進程提供政策支撐
、社(she)會(hui)文(wen)化(hua)價(jia)值(zhi)取(qu)向(xiang)與(yu)法(fa)律(lv)規(gui)範(fan)。城(cheng)市(shi)正(zheng)是(shi)在(zai)這(zhe)些(xie)因(yin)素(su)的(de)綜(zong)合(he)作(zuo)用(yong)下(xia)
，不(bu)斷(duan)地(di)獲(huo)取(qu)變(bian)化(hua)的(de)動(dong)力(li)
，並(bing)朝(chao)著(zhe)正(zheng)向(xiang)方(fang)向(xiang)變(bian)化(hua)，其(qi)中(zhong)製(zhi)度(du)創(chuang)新(xin)由(you)於(yu)是(shi)城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)的(de)重(zhong)要(yao)動(dong)力(li)要(yao)素(su)而(er)受(shou)到(dao)學(xue)術(shu)界(jie)的(de)高(gao)度(du)關(guan)注(zhu)。

2　城市建製製度改革與城市變化的曆史進程

2.1　建製城市的中國特色

　　zaizhongguo，jiayuchengshibianhua，jiyouchengshiguihuayuguanlideshouduan，haiyouxingzhengquhuatiaozhengdeshouduan，keyitongguochengshijianzhizhidudechuangxincujinchengshibianhua。chengshijianzhizhidu
，yechengchengshixingzhengquhuazhidu
，baokuochengshijianzhibiaozhun、建製模式、審批程序等，涉及行政區域管轄幅度、行政級別及隸屬關係
、行政機構單元、行政首腦機關及其駐地，這些構成了中國城市建製製度的基本內容。

　　renshihelijiezhongguodechengshibianhua，bixuchongfenguanzhuqijianzhitezheng。shijishang
，duizhongguochengshijianzhizhiduyujianzhichengshidetedianrenzhicunzaizhejudadeqiyi
，yizhiyurenmenduizhongguodechengshihuajinchengchanshengxuduowujie、非議和困惑。有些學者把“縣改市”、“鄉改鎮”稱為中國城市化進程中的數字魔術遊戲。國外學者也不理解中國政府的做法；gengduizhongguochengshidecengcidengjixitonggandaokunhuo。qizhongaomiaozaiyumeiyoucongfazhandeguochenglailijiezhongguodechengshijianzhizhidujijianzhichengshidetedian，yeyuzhongguochengshijianzhicengjiguoduodewentixiangguan。zuoweidifangzhengqujianzhideyizhongxinxingxingshi
，zhongguodejianzhichengshiconglaijiushiguojiaquanyipeizhideyizhongdiyudanyuan
，tajibutongyuxifangguojiadezizhishi
，yebutongyuyibandiliyiyidechengshi，benzhishangshiguojiazaichengshidiquxingshiguanxiaquanyidechengshixingxingzhengqu
，juyouxianzhudechengxiangheyidequyuxing。

　　城cheng市shi型xing政zheng區qu管guan理li體ti製zhi是shi城cheng市shi發fa展zhan到dao一yi定ding階jie段duan的de產chan物wu，世shi界jie上shang也ye隻zhi有you幾ji百bai年nian的de曆li史shi。相xiang對dui於yu曆li史shi悠you久jiu的de中zhong國guo傳chuan統tong省sheng製zhi和he縣xian製zhi來lai說shuo，建jian製zhi城cheng市shi在zai中zhong國guo隻zhi有you80duoniandelishi，shizhongguozaixiandaihuajinchengzhongxishouxifangfadaguojiachengshixingzhengguanlitizhijingyan，bingyuzhongguoguoqingjinmijiehesuochuangjiandeyizhongxinxingchengshixingzhengquhuatizhi，shizhongguodifangguanzhiyushijiexianjinxingzhengguanlitizhijieguideyizhongchuangxinshijian。shezhijianzhichengshishizhongguoxiandaihuajinchengzhongzhongdashehuijiegouguanxizhuanxingdemubiaofangxianghekongjianchengguo。jianzhichengshi，shuodaodishishiyingxiandaihuafazhanqushideyizhongxinxingxingzhengguanlitizhi，shiduizhongguochuantongshengzhi、縣製的創新。由傳統政區轉型為新興的建製城市
，是地方經濟社會現代化發展水平的製度性標誌。

　　按照憲法規定，中國建製城市分為三個層級：直轄市、省轄市
、自治州轄市。1994年2月中央編製委根據部分省會城市和計劃單列城市的經濟實力、地緣政治經濟地位與城市的中心性，確定廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京

、西安
、長春、濟南、杭州
、重慶
、大連、青島、深圳、廈門、寧波等16座城市為副省級城市，其中重慶於1997年3月升格為直轄市。因此至今中國仍然有15座副省級城市。有些地方的城市還有副地級配置。按照行政級別
，中國有省級
、副省級、地或州級、縣級等四個城市行政等級。這就是中國特色的“三層四等”的建製城市體係。

2.2　中國城市建製製度改革與發展的曆史進程
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　　新中國成立初期
，中央政府原則規定：人口在5萬以上的城市準予設市。

　　1951年底政務院在《關於調整機構和緊縮編製的決定》中
，從精簡機構的目的出發，提高了設市標準，規定“凡人口在9萬人以下，一般不設市”。1953年3月12日
，政務院發布的《關於改變大行政區轄市及專署轄市的決定》指出，凡屬數縣以上範圍的物資集散中心，或工礦、guofangyaodihuoyufazhanshaoshuminzudiqujiansheyoumiqieguanxidezhuanshuxiashi，kecanzhaorenkouqingkuang，gaiweishengxiashi，youshengrenminzhengfuzhijielingdao，huoyoushengrenminzhengfuzhidinggaishisuozaidiquzhixingshuhuozhuanshulingdaojiandu。bushuyishangfanweijiyuanweixianchengdezhuanshuxiashiyilvchexiao。

　　1954年頒布的《中華人民共和國憲法》第五十三條對市、鎮行政地位做出規定。1955年6月9日國務院頒布了《關於設置市
、鎮建製的決定》，明確規定市是屬於省、自治區、自治州領導的行政單位，聚居人口10萬以上的城鎮可以設市，聚居人口雖不足10萬，但是重要工礦基地、省級地方國家機關所在地、規模較大的物資集散地或者邊遠地區的重要城鎮，並確有必要時也可以設置市的建製。

　　1963年12月7日中共中央


、國務院發布了《關於調整市鎮建製、縮小城市郊區的指示》
，規定市總人口中農業人口所占比重一般不應超過20%
；不符合條件的
，予以撤銷。

　　1983年5月18日民政部和勞動人事部向國務院上報了《關於地市機構改革中的幾個主要問題的請示報告》
，提出了撤縣改市和撤銷縣並入市的標準：①總人口在50萬以下的縣，駐地非農業人口8萬以上
，年工業產值2億元以上的可以整縣改市
；②總人口在50萬以上的縣，駐地非農業人口占全縣總人口的20%以上
，年工業產值2億元以上的可以整縣改市；③對少數民族地區、重要工礦區、旅遊區或邊遠地區，以及在一個地區內一個市也沒有的，設市條件可以適當放寬。

　　1986年2月3日民政部正式向國務院上報了《關於調整設市標準和市領導縣條件的報告》

，國務院於4月19日以國發[1986]46號文件批轉各地試行：①非農業人口6萬以上，年國民生產總值2億元以上，已成為該地經濟中心的鎮，可以設置市的建製。少數民族地區和邊遠地區的重要城鎮，重要工礦科研基地、著名風景名勝區、交通樞紐、邊境口岸，雖然非農業人口不足6萬、年國民生產總值不足2億元，如確有必要，也可設置市的建製。②總人口50萬以下的縣，縣人民政府駐地所在鎮的非農業人口10萬以上
、常住人口中農業人口不超過40%、年國民生產總值3億元以上，可以撤縣設市。③總人口50萬以上的縣，縣人民政府駐地所在鎮的非農業人口12萬以上、年國民生產總值4億元以上
，可以撤縣設市。④自治州人民政府或地區(盟)行政公署駐地所在鎮，非農業人口雖然不足10萬，年國民生產總值不足3億元，如確有必要
，可以撤縣設市。這是中華人民共和國成立以來頒布的第二個專門關於設市標準的規定。

　　1993年2月8日，民政部向國務院上報了《關於調整設市標準的報告》，國務院於1993年5月17日以國發[1993]38號文件批轉試行新的設市標準：①確定以“人口密度”作為分類指導的依據
；②增設新的經濟和城建指標

，加強了整縣改市的全麵考察；③提出了不同類型設市地方的非農人口標準；④明確了不設市的規定：財政補貼縣和國家、部、省確定的重點扶持的貧困縣原則上不設市。

　　由於中國特定的行政環境和政績效應法則的驅動

，在中央政府關於整縣改市的一些政策性標準誘導下，全國上下出現了一股“設市熱”，導致一些地方超越現實

，盲目追求所謂建製市的發展目標
，出現了虛假城市化與大量優質耕地流失的傾向。1997nianguowuyuanzuochuledongjieshenpichexiansheshidejuece。zici，zhongguojianzhichengshifazhanjinruhongguankongzhihezhenghefazhandexinjieduan。suizhierlaidechengshijianzhiyuquhuatiaozhenggongzuojizhongzaisangefangmianyishichedisheshi
，jinyibutuijinshilingdaoxianshitizhi，tebieshizaizhongxibudiqujiasupeiyuquyuxingzhongxinchengshi
；二是順應一些強中心城市的規模擴張要求所進行的撤縣(市)設區

，為培育和發展一批具有國際競爭力的大都市區拓展了新城市空間；三(san)是(shi)縣(xian)下(xia)鄉(xiang)鎮(zhen)合(he)並(bing)與(yu)撤(che)鄉(xiang)設(she)鎮(zhen)
，擴(kuo)大(da)基(ji)層(ceng)鄉(xiang)鎮(zhen)管(guan)轄(xia)幅(fu)度(du)和(he)規(gui)模(mo)
，降(jiang)低(di)鄉(xiang)鎮(zhen)行(xing)政(zheng)管(guan)理(li)成(cheng)本(ben)，減(jian)輕(qing)農(nong)民(min)負(fu)擔(dan)，培(pei)育(yu)和(he)發(fa)展(zhan)縣(xian)域(yu)中(zhong)心(xin)城(cheng)鎮(zhen)。這(zhe)些(xie)行(xing)政(zheng)區(qu)劃(hua)調(tiao)整(zheng)的(de)措(cuo)施(shi)與(yu)城(cheng)鎮(zhen)建(jian)製(zhi)製(zhi)度(du)的(de)改(gai)革(ge)與(yu)創(chuang)新(xin)
，進(jin)一(yi)步(bu)促(cu)進(jin)著(zhe)中(zhong)心(xin)城(cheng)市(shi)規(gui)模(mo)與(yu)內(nei)部(bu)結(jie)構(gou)的(de)變(bian)化(hua)以(yi)及(ji)區(qu)域(yu)性(xing)城(cheng)鎮(zhen)體(ti)係(xi)的(de)變(bian)化(hua)。

2.3　城市建製製度改革所引起的城市變化

　　總結與回顧20世紀中葉以來中國城市變化曆程，大體經曆了三個階段：1980年以前，城市變化處於受控於比較薄弱的經濟基礎和嚴格控製人口規模增長的管治階段，變化緩慢，至1978年
，全國僅有193個城市，城市化水平約為17.92%；1980～1997年期間為城市建製數量急劇增長、城市建製製度區域化擴張的快速變化階段，帶來了虛假城市化與大量優質耕地流失的負麵效應，至1998年底，全國建製城市668個，城市化水平約為30.4%
；1998以(yi)來(lai)為(wei)城(cheng)市(shi)數(shu)量(liang)嚴(yan)格(ge)控(kong)製(zhi)並(bing)有(you)所(suo)減(jian)少(shao)，大(da)中(zhong)城(cheng)市(shi)規(gui)模(mo)擴(kuo)張(zhang)變(bian)化(hua)的(de)新(xin)階(jie)段(duan)，以(yi)開(kai)發(fa)區(qu)為(wei)主(zhu)要(yao)標(biao)誌(zhi)的(de)產(chan)業(ye)空(kong)間(jian)拓(tuo)展(zhan)和(he)人(ren)居(ju)環(huan)境(jing)改(gai)善(shan)所(suo)帶(dai)來(lai)的(de)城(cheng)市(shi)形(xing)態(tai)的(de)區(qu)域(yu)化(hua)擴(kuo)張(zhang)是(shi)這(zhe)一(yi)階(jie)段(duan)的(de)顯(xian)著(zhu)特(te)征(zheng)。截(jie)止(zhi)2003年底，中國擁有660個建製城市
，其中4個直轄市，282個地級市
，374個縣級市，845個市轄區
，城市化水平為40.5%。

3　未來城市變化趨勢及相應的製度創新

3.1　麵臨巨大的需求推動力

　　城市是社會演變與進步的結果。曆史上人類居住的聚落形態和聚落組織經曆了三次大的變革：diyicidadebiangeshiyuliedaonongyedegeming
，renleicongtianranpingzhangdongxuezhongzouchu，chuxianlebanyongjiuxingdenongmuyecunshe
，zuizhongdaodingjudexiangcunjuluo，jinglilechangda5000年的變革，它標誌著舊石器時代的結束，新石器時代的開始
；第二次大的變革是城市的出現
，由分散的村落向高度組織化的城市經濟進化
，經曆了長達1500年的變革，王權製度和宗教神權的融合所產生的各種力量使城市誕生了；disancidadebiangeshifashengzaigongyegemingshiqi
，chixuzhidangdaideshijiexingdechengshihuaguocheng。diercishijiedazhanyihou，shijiexingdechengshihuachuxianleyixiexindetedian，fadaguojiayijingjinrule“後城市化”階段，發展中國家正處在城市化進程之中。21世紀以來
，強調城鄉融合

、人地和諧、居住環境的可持續性的呼聲日益強烈。

　　根據中國可持續發展的戰略階段論
，到2020年全國總人口控製在15億左右，將基本實現工業化，城市化水平要達到50%以上，人均GDP要達到3000美元，實現全麵建設小康社會的戰略目標；到2030年前後中國人口數量與規模跨入“零增長”的門檻，人口高峰數量將突破16億；2040年中國將實現資源消費與能源消費速率的零增長；到2050nianqianhou，zhongguojiangjibenshixianxiandaihua，shixianshengtaihehuanjingehuasulvdelingzengchang
，jingjishehuifazhanzongtishuipingdadaoshijiezhongdengfadaguojiadeshuiping
，jieshichengshihuashuipingjiangdadao70～75%。那時，全國將有12億左右的人口居住在城鎮裏。中國將在2050年左右完成現代化與城市化發展的基本任務，進入社會主義發展的中、高級形態階段。

　　從人均GDP1000美元到人均GDP3000美元，是中國社會結構轉型發展最迅速的時期。隨著全麵建設小康社會的推進，中國每年將有1200萬以上的鄉村人口要轉移到城鎮中居住，才能實現2020年50%的城市化發展目標，這不僅對不同規模的各類城市、城鎮帶來巨大的經濟成長機遇和城市基礎設施建設的壓力；還(hai)將(jiang)要(yao)求(qiu)建(jian)製(zhi)一(yi)批(pi)新(xin)興(xing)城(cheng)市(shi)以(yi)適(shi)應(ying)和(he)消(xiao)化(hua)鄉(xiang)村(cun)人(ren)口(kou)轉(zhuan)移(yi)的(de)流(liu)量(liang)趨(qu)勢(shi)。原(yuan)有(you)城(cheng)市(shi)規(gui)模(mo)的(de)擴(kuo)大(da)與(yu)有(you)計(ji)劃(hua)推(tui)進(jin)一(yi)批(pi)新(xin)興(xing)城(cheng)市(shi)的(de)誕(dan)生(sheng)，構(gou)成(cheng)了(le)中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)發(fa)展(zhan)與(yu)農(nong)民(min)向(xiang)城(cheng)市(shi)市(shi)民(min)轉(zhuan)化(hua)的(de)主(zhu)旋(xuan)律(lv)。
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3.2　適應城市變化的城市製度創新

　　zaijijufazhandezhongguochengshibianhuajinchengzhong

，bansuizhechengshiguimohejingjishilizengchang，bansuizhexingzhengquyujingjishilichengchanghechengshihuashuipingdetigao，gediduichengshijianzhizhidugaigeyuchuangxindeyaoqiuyuelaiyueqianglie：一是直轄市和較大中心城市的都市區空間擴展，謀求撤縣(市)設區，要求變革所轄的縣或代管的市為直轄的市轄區，以擴大都市區的資源配置權限和發展的製度空間；二是在市轄縣(市)體製下的一些強縣、強市，隨著城市經濟實力的成長
，追求城市行政等級的變革

，以擺脫市轄縣(市)體製的製度約束
，尋求資源配置與發展的自主權和製度空間
；三是改革開放進程中成長起來的強縣、強(qiang)鎮(zhen)無(wu)論(lun)其(qi)經(jing)濟(ji)規(gui)模(mo)還(hai)是(shi)產(chan)業(ye)結(jie)構(gou)狀(zhuang)況(kuang)以(yi)及(ji)城(cheng)市(shi)物(wu)質(zhi)景(jing)觀(guan)形(xing)態(tai)，都(dou)具(ju)備(bei)現(xian)代(dai)城(cheng)市(shi)的(de)規(gui)模(mo)
，強(qiang)烈(lie)地(di)要(yao)求(qiu)實(shi)現(xian)向(xiang)建(jian)製(zhi)城(cheng)市(shi)的(de)轉(zhuan)型(xing)，由(you)於(yu)建(jian)製(zhi)城(cheng)市(shi)所(suo)需(xu)要(yao)的(de)製(zhi)度(du)性(xing)資(zi)源(yuan)供(gong)給(gei)的(de)短(duan)缺(que)而(er)成(cheng)為(wei)製(zhi)約(yue)這(zhe)些(xie)地(di)方(fang)發(fa)展(zhan)衝(chong)動(dong)的(de)突(tu)出(chu)矛(mao)盾(dun)；四是日益發展的城市跨界需求，呼喚著城市群或大都市地區的規劃與管理機製的創新。這些矛盾與問題的存在

，要求進一步按照“以人為本，全麵、協調與可持續發展”和“五統籌”的科學發展觀要求
，貫徹“大中小城市協調發展”的戰略方針
，進一步創新城市製度，轉變城市規劃、管(guan)理(li)和(he)建(jian)設(she)的(de)傳(chuan)統(tong)觀(guan)念(nian)，維(wei)係(xi)城(cheng)市(shi)的(de)可(ke)居(ju)性(xing)與(yu)發(fa)展(zhan)的(de)可(ke)持(chi)續(xu)性(xing)，維(wei)係(xi)城(cheng)市(shi)與(yu)區(qu)域(yu)協(xie)調(tiao)和(he)統(tong)籌(chou)發(fa)展(zhan)的(de)可(ke)持(chi)續(xu)性(xing)，以(yi)適(shi)應(ying)城(cheng)市(shi)及(ji)城(cheng)市(shi)之(zhi)間(jian)變(bian)化(hua)的(de)新(xin)需(xu)求(qiu)。

　　加(jia)快(kuai)發(fa)展(zhan)一(yi)批(pi)新(xin)興(xing)建(jian)製(zhi)城(cheng)市(shi)。適(shi)應(ying)城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)與(yu)新(xin)城(cheng)市(shi)化(hua)階(jie)段(duan)的(de)發(fa)展(zhan)要(yao)求(qiu)，進(jin)一(yi)步(bu)修(xiu)訂(ding)城(cheng)市(shi)建(jian)製(zhi)的(de)科(ke)學(xue)標(biao)準(zhun)，恢(hui)複(fu)城(cheng)市(shi)建(jian)製(zhi)的(de)行(xing)政(zheng)審(shen)批(pi)程(cheng)序(xu)，采(cai)用(yong)整(zheng)縣(xian)設(she)市(shi)或(huo)切(qie)塊(kuai)設(she)市(shi)模(mo)式(shi)，將(jiang)那(na)些(xie)經(jing)濟(ji)實(shi)力(li)和(he)現(xian)代(dai)化(hua)水(shui)平(ping)達(da)到(dao)或(huo)接(jie)近(jin)建(jian)製(zhi)城(cheng)市(shi)標(biao)準(zhun)的(de)強(qiang)縣(xian)或(huo)強(qiang)鎮(zhen)轉(zhuan)型(xing)為(wei)省(sheng)直(zhi)轄(xia)的(de)縣(xian)級(ji)建(jian)製(zhi)城(cheng)市(shi)，使(shi)城(cheng)市(shi)建(jian)製(zhi)製(zhi)度(du)的(de)供(gong)給(gei)伴(ban)隨(sui)著(zhe)全(quan)麵(mian)建(jian)設(she)小(xiao)康(kang)社(she)會(hui)目(mu)標(biao)的(de)實(shi)施(shi)和(he)快(kuai)速(su)城(cheng)市(shi)化(hua)進(jin)程(cheng)的(de)發(fa)展(zhan)實(shi)踐(jian)而(er)逐(zhu)步(bu)正(zheng)常(chang)化(hua)、法製化、規範化，以正確的政策模式引導中國城市朝著健康協調發展的方向變化。

　　完(wan)善(shan)中(zhong)心(xin)城(cheng)市(shi)的(de)政(zheng)區(qu)架(jia)構(gou)。區(qu)域(yu)性(xing)擴(kuo)張(zhang)既(ji)是(shi)中(zhong)心(xin)城(cheng)市(shi)規(gui)模(mo)發(fa)育(yu)發(fa)展(zhan)過(guo)程(cheng)中(zhong)的(de)共(gong)性(xing)特(te)征(zheng)，又(you)是(shi)實(shi)現(xian)城(cheng)市(shi)化(hua)的(de)重(zhong)要(yao)路(lu)徑(jing)。要(yao)進(jin)一(yi)步(bu)推(tui)進(jin)中(zhong)心(xin)城(cheng)市(shi)的(de)行(xing)政(zheng)區(qu)劃(hua)體(ti)製(zhi)改(gai)革(ge)，完(wan)善(shan)中(zhong)心(xin)城(cheng)市(shi)的(de)政(zheng)區(qu)架(jia)構(gou)，規(gui)範(fan)城(cheng)市(shi)內(nei)部(bu)的(de)行(xing)政(zheng)區(qu)劃(hua)管(guan)理(li)體(ti)製(zhi)。特(te)別(bie)是(shi)中(zhong)國(guo)的(de)地(di)級(ji)市(shi)，其(qi)規(gui)模(mo)發(fa)育(yu)發(fa)展(zhan)很(hen)不(bu)平(ping)衡(heng)

，半(ban)數(shu)以(yi)上(shang)的(de)地(di)級(ji)市(shi)功(gong)能(neng)發(fa)育(yu)不(bu)完(wan)善(shan)，綜(zong)合(he)經(jing)濟(ji)實(shi)力(li)單(dan)薄(bo)，仍(reng)然(ran)處(chu)在(zai)規(gui)模(mo)擴(kuo)張(zhang)和(he)要(yao)素(su)資(zi)源(yuan)集(ji)聚(ju)階(jie)段(duan)。要(yao)充(chong)分(fen)利(li)用(yong)市(shi)領(ling)導(dao)縣(xian)市(shi)體(ti)製(zhi)有(you)利(li)於(yu)降(jiang)低(di)都(dou)市(shi)成(cheng)長(chang)過(guo)程(cheng)中(zhong)的(de)規(gui)模(mo)擴(kuo)張(zhang)成(cheng)本(ben)並(bing)促(cu)進(jin)城(cheng)市(shi)群(qun)地(di)區(qu)管(guan)理(li)體(ti)製(zhi)創(chuang)新(xin)的(de)製(zhi)度(du)優(you)勢(shi)
，將(jiang)一(yi)些(xie)與(yu)中(zhong)心(xin)城(cheng)市(shi)有(you)著(zhe)緊(jin)密(mi)關(guan)聯(lian)、不可分割的縣、市轉型為市轄區，為中心城市發展預留下可持續發展的空間
，逐步理順中心城市市轄區的行政區劃建製
，建構輻射與服務型、具有可持續性
、對周邊縣市地區具有公共服務職能的中心城市。

　　高度關注城市之間的變化，促進城市之間的協調機製創新。中國的長江三角洲地區、珠江三角洲地區、京津唐地區、遼寧中南部地區已經形成了城市比較密集的都市連綿區。此外，濟南－青島地區、福州－廈門地區

、武漢－宜昌地區
、成都－重慶地區
、西安寶雞地區

、鄭州－洛陽地區、長沙－株洲－湘潭地區、長春－吉林地區、哈爾濱－齊齊哈爾地區也正在發育著都市連綿區。這些都市連綿區的共同特點是由多個性質、規模不同的建製城市所組成的大都市區或城市群地區。長期以來，城市政府對管轄區利益最大化的追求，囿於“行政區經濟”行為怪圈，對城市之間的基礎設施與生態環境建設產生巨大的負麵影響。從都市區或城市群發生的機製看，其在自然、經濟、社會
、文化
、生(sheng)態(tai)等(deng)方(fang)麵(mian)基(ji)本(ben)上(shang)是(shi)一(yi)個(ge)相(xiang)互(hu)依(yi)存(cun)的(de)整(zheng)體(ti)，城(cheng)市(shi)間(jian)要(yao)素(su)互(hu)動(dong)與(yu)聯(lian)係(xi)的(de)方(fang)式(shi)不(bu)斷(duan)變(bian)化(hua)
，並(bing)日(ri)益(yi)豐(feng)富(fu)和(he)完(wan)善(shan)著(zhe)其(qi)相(xiang)互(hu)聯(lian)動(dong)與(yu)合(he)作(zuo)的(de)內(nei)容(rong)。中(zhong)國(guo)建(jian)製(zhi)城(cheng)市(shi)的(de)區(qu)域(yu)性(xing)特(te)征(zheng)與(yu)城(cheng)市(shi)的(de)區(qu)域(yu)性(xing)擴(kuo)張(zhang)和(he)聯(lian)動(dong)

，已(yi)經(jing)促(cu)使(shi)中(zhong)國(guo)的(de)城(cheng)市(shi)規(gui)劃(hua)專(zhuan)家(jia)開(kai)始(shi)注(zhu)重(zhong)區(qu)域(yu)性(xing)規(gui)劃(hua)
，以(yi)提(ti)供(gong)都(dou)市(shi)地(di)區(qu)或(huo)城(cheng)市(shi)群(qun)地(di)區(qu)的(de)區(qu)域(yu)性(xing)生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)安(an)全(quan)、交通、能源、水與通訊為主的基礎設施、休閑度假景觀設施
、公共安全等基本需求方麵的服務，提高公共設施的規模經濟效益、社會效益與環境效益。但規劃需要有執行和協調管理的行為主體，要借鑒準政府或非政府組織的模式
，根據平等
、合作、互利、互贏、風feng險xian共gong擔dan的de原yuan則ze
，創chuang新xin城cheng市shi群qun地di區qu各ge種zhong利li益yi階jie層ceng參can與yu的de協xie調tiao互hu動dong的de製zhi度du性xing機ji製zhi
，增zeng強qiang其qi在zai協xie調tiao區qu域yu基ji礎chu設she施shi和he提ti供gong跨kua界jie服fu務wu，包bao括kuo製zhi定ding區qu域yu規gui劃hua和he實shi施shi規gui劃hua的de權quan威wei性xing
，在zai保bao障zhang和he提ti升sheng區qu域yu整zheng體ti利li益yi中zhong發fa揮hui協xie調tiao引yin導dao作zuo用yong。

3.3　建設應對危機和挑戰的家園城市

　　shiwuzongshizaifazhanhebianhua。zaibianhuazhongmoufazhan
，zaifazhanzhongqiubianhua

，cainengweixichengshixitongdekechixufazhan。xinzhongguochengliyilai
，zaitansuohefahuichengshigongnengdingweihezuoyongdeguochengzhong
，zhongguochengshijinglilebianxiaofeichengshiweishengchanchengshi、變生產城市為可居住城市的複雜
、艱苦、甚shen至zhi付fu出chu沉chen重zhong代dai價jia的de變bian化hua過guo程cheng，嚐chang試shi著zhe確que立li和he完wan善shan適shi合he中zhong國guo國guo情qing的de城cheng市shi建jian製zhi製zhi度du。中zhong國guo建jian製zhi城cheng市shi的de製zhi度du優you勢shi和he區qu域yu性xing特te征zheng，對dui於yu解jie決jue城cheng市shi與yu鄉xiang村cun、城市與區域生態環境間的統籌和協調發展提供了體製性保障
；但由於整體上國家社會經濟實力的發展中國家特征、城市發展的區域性不均衡


、巨大的人口負擔和亟待提高的人口整體素質
、資(zi)源(yuan)與(yu)環(huan)境(jing)的(de)脆(cui)弱(ruo)性(xing)，全(quan)球(qiu)自(zi)然(ran)與(yu)社(she)會(hui)經(jing)濟(ji)係(xi)統(tong)的(de)複(fu)雜(za)性(xing)與(yu)風(feng)險(xian)性(xing)程(cheng)度(du)的(de)加(jia)劇(ju)，使(shi)得(de)中(zhong)國(guo)的(de)城(cheng)市(shi)在(zai)應(ying)對(dui)危(wei)機(ji)和(he)挑(tiao)戰(zhan)的(de)能(neng)力(li)方(fang)麵(mian)仍(reng)然(ran)有(you)許(xu)多(duo)先(xian)天(tian)性(xing)的(de)不(bu)足(zu)，還(hai)有(you)許(xu)多(duo)在(zai)規(gui)劃(hua)、發展和建設過程中遺留下來的隱患。

　　規(gui)劃(hua)中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)的(de)未(wei)來(lai)，要(yao)針(zhen)對(dui)城(cheng)市(shi)係(xi)統(tong)存(cun)在(zai)的(de)隱(yin)患(huan)和(he)麵(mian)臨(lin)的(de)問(wen)題(ti)與(yu)挑(tiao)戰(zhan)

，建(jian)設(she)應(ying)對(dui)危(wei)機(ji)和(he)挑(tiao)戰(zhan)的(de)家(jia)園(yuan)城(cheng)市(shi)。在(zai)駕(jia)馭(yu)城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)的(de)過(guo)程(cheng)中(zhong)，製(zhi)度(du)層(ceng)麵(mian)的(de)改(gai)革(ge)與(yu)創(chuang)新(xin)始(shi)終(zhong)是(shi)推(tui)進(jin)中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)的(de)至(zhi)關(guan)重(zhong)要(yao)的(de)因(yin)素(su)。要(yao)從(cong)提(ti)高(gao)城(cheng)市(shi)應(ying)對(dui)各(ge)種(zhong)各(ge)樣(yang)的(de)社(she)會(hui)、經濟、文化
、資源
、生態、環境方麵的危機和挑戰，維係城市的宜居性與發展的可持續性的戰略高度上
，進一步深化城市戶籍、土地、產業、就業、環境
、福利、公共管理等方麵的製度改革和創新
，促進城市規模擴張、城(cheng)市(shi)發(fa)展(zhan)活(huo)力(li)的(de)健(jian)康(kang)成(cheng)長(chang)與(yu)城(cheng)市(shi)居(ju)住(zhu)環(huan)境(jing)和(he)生(sheng)計(ji)質(zhi)量(liang)的(de)可(ke)持(chi)續(xu)性(xing)提(ti)升(sheng)。麵(mian)對(dui)日(ri)益(yi)複(fu)雜(za)的(de)城(cheng)市(shi)問(wen)題(ti)，城(cheng)市(shi)發(fa)展(zhan)與(yu)良(liang)性(xing)變(bian)化(hua)不(bu)光(guang)需(xu)要(yao)城(cheng)市(shi)物(wu)質(zhi)形(xing)態(tai)方(fang)麵(mian)的(de)硬(ying)規(gui)劃(hua)；更需要設計出麵向問題
、解決問題
、進一步激活城市要素的軟規劃。在城市之間，發展與競爭仍然是城市間變化的主流，但城市發展的跨界需求與日俱增
，城市之間
、城鄉之間的關係整合與變化
，比起城市單體的變化趨勢來得更快
、更geng迫po切qie，正zheng在zai促cu進jin城cheng市shi從cong關guan注zhu自zi身shen發fa展zhan變bian化hua到dao謀mou求qiu區qu域yu合he作zuo共gong贏ying的de方fang向xiang發fa展zhan。城cheng市shi對dui區qu域yu問wen題ti的de高gao度du關guan注zhu以yi及ji區qu域yu性xing城cheng市shi群qun的de崛jue起qi，將jiang適shi時shi地di把ba製zhi度du創chuang新xin推tui進jin到dao城cheng市shi群qun或huo都dou市shi圈quan等deng新xin的de變bian化hua領ling域yu中zhong來lai。

參考文獻

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，張坤民，牛文元等.中國人口與資源環境與可持續發展[M].北京：新華出版社，2002.

　　作者：汪宇明，華東師範大學中國行政區劃研究中心副主任
，教授，博士研究生導師。

　　注釋

　　[1]本文內容所設及的空間範圍僅限於中國大陸地區，未包括中國的香港澳門和台灣地區。