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起草者披露《國有資產法（草案）》破繭之途

國有資產法草案首次審議直指國資流失嚴重“病灶”解開六大爭議之結

http://www.kadhoai.com.cn 2026-04-08 19:37:02 來源：中國自動化學會專家谘詢工作委員會

國有資產法草案的擬定，前後曆時十四年多，時間跨度達三屆全國人大及其常委會，其立法難度可想而知。

　　此前記者了解到，在草案起草過程中，有六方麵難題各方麵意見很不一致。但據參與起草者介紹，如今這些問題都已沒有什麼障礙。

　　那麼，這些問題是如何解決的？在草案提請全國人大常委會會議審議之際，記者采訪了草案的起草部門。

　　“大小國資”之爭

　　為什麼定位於經營性國有資產

　　據介紹，國有資產一般可劃分為由國家對企業的出資形成的經營性資產，由國家機關、國有事業單位等組織使用管理的行政事業性資產以及屬於國家所有的土地、礦藏、森林、水流等資源性資產。上述三類資產在功能、監管方式等方麵有很大不同。

　　是製定一部“大而全”的法律，也就是業內俗稱的“大國資法”來全麵調整國有資產的管理，還是專門突出一方麵國有資產的管理，即偏向“小國資法”，各方麵認識不一。

　　草cao案an起qi草cao者zhe說shuo，考kao慮lv到dao有you關guan資zi源yuan性xing資zi產chan已yi有you相xiang關guan的de專zhuan門men法fa律lv調tiao整zheng，行xing政zheng事shi業ye性xing資zi產chan的de管guan理li目mu前qian也ye有you相xiang應ying的de行xing政zheng法fa規gui規gui範fan，而er經jing營ying性xing國guo有you資zi產chan在zai國guo有you資zi產chan中zhong占zhan有you很hen大da比bi重zhong，具ju有you特te殊shu的de地di位wei和he作zuo用yong，實shi踐jian中zhong迫po切qie需xu要yao專zhuan門men立li法fa的de問wen題ti突tu出chu，據ju此ci，草cao案an規gui定ding：本法適用於經營性國有資產，即國家對企業的出資和由此形成的權益。

　　國guo家jia對dui金jin融rong類lei企qi業ye的de出chu資zi和he由you此ci形xing成cheng的de權quan益yi，也ye屬shu於yu經jing營ying性xing國guo有you資zi產chan，納na入ru了le本ben法fa的de統tong一yi規gui範fan和he保bao護hu範fan圍wei。考kao慮lv到dao對dui金jin融rong類lei資zi產chan監jian管guan的de特te殊shu性xing問wen題ti應ying適shi用yong有you關guan金jin融rong方fang麵mian的de法fa律lv、行政法規的規定，據此，草案還規定：經營性國有資產中的金融類資產的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。

　　如何命名之爭

　　為什麼最終取名“國有資產法”

　　這樣定位之後，法律名稱是確定為“國有資產法”還是“經營性國有資產管理法”，在草案起草過程中也引起過爭議。還有人提出，應命名為國有資產管理法、國有資本法等等。

　　草(cao)案(an)起(qi)草(cao)部(bu)門(men)介(jie)紹(shao)，經(jing)反(fan)複(fu)比(bi)較(jiao)研(yan)究(jiu)，考(kao)慮(lv)到(dao)經(jing)營(ying)性(xing)國(guo)有(you)資(zi)產(chan)在(zai)全(quan)部(bu)國(guo)有(you)資(zi)產(chan)中(zhong)占(zhan)有(you)較(jiao)大(da)比(bi)重(zhong)，實(shi)踐(jian)中(zhong)需(xu)要(yao)專(zhuan)門(men)立(li)法(fa)的(de)也(ye)主(zhu)要(yao)是(shi)經(jing)營(ying)性(xing)國(guo)有(you)資(zi)產(chan)的(de)有(you)關(guan)問(wen)題(ti)，因(yin)此(ci)，將(jiang)本(ben)法(fa)名(ming)稱(cheng)仍(reng)定(ding)為(wei)國(guo)有(you)資(zi)產(chan)法(fa)，同(tong)時(shi)對(dui)本(ben)法(fa)的(de)適(shi)用(yong)範(fan)圍(wei)作(zuo)出(chu)明(ming)確(que)規(gui)定(ding)，較(jiao)為(wei)適(shi)宜(yi)。

　　立法重點之爭

　　為什麼突出維護國有資產權益

　　經營性國有資產管理涉及方方麵麵的內容，製定國有資產法到底突出哪些內容，在草案起草過程中，各界意見不一。

　　草案起草部門介紹說，目前，經營性國有資產管理中需要專門立法加以規範的突出問題，主要是“如何維護好國有資產權益，保障國有資產安全，防止國有資產流失，促進國有經濟的鞏固和發展”。針對這方麵的問題建立起比較完善、有效的法律製度，“是迫切需要的”。國有資產立法應當以此為重點，確立相關的法律製度。

　　由此，草案對改革過程中正在探索、尚需總結實踐經驗的一些問題，暫不規定或者隻作原則規定；對應由國家宏觀政策調整的國有經濟戰略布局和結構調整等問題，不作規定；對公司法等法律、行政法規中已有明確規定的保障企業經營自主權、建立現代企業製度、完善法人治理結構等問題，隻作銜接性的原則規定。

　　履行出資人職責之爭

　　為什麼政府授權機構適用本法

　　草案起草過程中，對於由政府國有資產監督管理機構履行出資人職責的經營性國有資產適用本法，各方麵認識比較一致；對目前仍由其他部門按照國務院的授權履行出資人職責的經營性國有資產是否適用本法，曾有不同意見。

　　caoanqicaobumenjieshao，jingfanfuyanjiurenwei，genjudangdeshiliudayouguanjingshen，yizhaowuquanfadeyouguanguiding，fanshiguojiachuzideqiye，douyingyouzhengfudaibiaoguojialvxingchuzirenzhize，zhengfukeyishouquanguoyouzichanjianduguanlijigouhuozheqitayouguanbumen、機構代表政府履行出資人職責。國有資產監督管理機構或者政府授權的其他部門、機構履行出資人職責的經營性國有資產，都應適用本法規定。這樣處理，有利於依法對各類經營性國有資產的統一規範和一體保護。

　　目前，各有關方麵對草案規定的本法適用範圍已經形成共識。

　　監管體製之爭

　　為什麼隻對監管體製作原則規定

　　在草案起草過程中，曾設想對國有資產監管體製問題作出比較明確具體的規定，但對於如何規定，各方意見難以取得一致。

　　草案起草者說，多次征求意見後達成的共識是：建立符合社會主義市場經濟體製要求的國有資產監管體製，“是一個漸進的過程，需要在實踐中總結經驗，逐步完善，目前在法律中作出明確具體規定的條件還不成熟”。因此，“以作出原則性的規定為宜，具體監管體製可由國務院根據改革進程作出具體規定並適時調整”。

　　草案起草者認為，這樣處理，既有利於通過立法解決實踐中迫切需要解決的保障國有資產權益、維護國有資產安全的主要問題，又可為國有資產監管體製的進一步改革完善留有空間，“比較切合實際”。

　　據此，草案原則規定：“國家建立健全與社會主義市場經濟體製相適應的國有資產監管管理體製”；“國務院和地方人民政府應當按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開、不幹預企業依法自主經營的原則，依法履行出資人職責”。

　　如何監管之爭

　　為什麼不規定監管機構具體職責

　　關於本法是否規定和如何規定國有資產監督管理機構的具體職責問題，在草案起草過程中也曾有過意見交鋒。

　　caoanqicaozherenwei，guoyouzichanjianduguanlijigouzuoweizhengfudeteshejigou，qijutigongzuozhizeyingyizhaoxianfaheguowuyuanzuzhifadengfalvdeguiding，youzhengfuqueding，bubizaifalvzhongguiding。zheyeshiqitalifachulizheleiwentidetongchangzuofa。
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　　本報北京12月23日訊築六道屏障嚴防國資流失法製網記者陳麗平

　　今天被提請審議的國有資產法草案規定了哪些內容？草案起草者一一作了解答。

　　明確履行出資人職責的機構

　　草案對履行出資人職責的機構作了專章規定。

　　按照國有獨資、控股、參股的不同企業類型，草案規定了政府授權的機構履行出資人職責的主要內容、方式和責任等，以從法律製度上解決國有資產出資人代表到位，行使國有資產出資人權利，承擔維護出資人權益責任的問題。

　　kaolvdaomuqianlvxingchuzirenzhizedejigouzhuyaoshizhengfuguoyouzichanjianduguanlijigou，tongshiguowuyuanhaishouquanqitayouguanbumenduimouxieguoyouqiyelvxingchuzirenzhize，rushouquancaizhengbuduizhongguoyouzhengjituangongsidenglvxingchuzirenzhize，caoanguiding：由政府“國有資產監督管理機構”以及政府“授權的其他有關部門、機構”，按照本級政府的授權，履行出資人職責。

　　專家認為，這樣規定，兼顧了目前的實際情況，也為國務院根據改革需要適時調整履行出資人職責的機構留有餘地。

　　重點規範三類國家出資企業

　　草案對國家出資企業作了專章規定。

　　草cao案an規gui定ding，國guo家jia出chu資zi企qi業ye包bao括kuo企qi業ye全quan部bu注zhu冊ce資zi本ben均jun為wei國guo有you資zi本ben的de國guo有you獨du資zi公gong司si和he非fei公gong司si製zhi的de國guo家jia獨du資zi企qi業ye，也ye包bao括kuo企qi業ye注zhu冊ce資zi本ben中zhong包bao含han部bu分fen國guo有you資zi本ben的de國guo有you資zi本ben控kong股gu公gong司si和he國guo有you資zi本ben參can股gu公gong司si。本ben法fa規gui範fan的de重zhong點dian是shi國guo有you獨du資zi企qi業ye、國有獨資公司和國有控股公司。

　　據了解，有關國家出資企業的組織形式、設立方式、內部組織機構及治理結構、企(qi)業(ye)的(de)經(jing)營(ying)自(zi)主(zhu)權(quan)等(deng)，主(zhu)要(yao)適(shi)用(yong)公(gong)司(si)法(fa)等(deng)專(zhuan)門(men)的(de)企(qi)業(ye)組(zu)織(zhi)法(fa)律(lv)的(de)規(gui)定(ding)，草(cao)案(an)對(dui)有(you)關(guan)問(wen)題(ti)主(zhu)要(yao)是(shi)作(zuo)了(le)與(yu)相(xiang)關(guan)法(fa)律(lv)相(xiang)銜(xian)接(jie)的(de)規(gui)定(ding)。同(tong)時(shi)，草(cao)案(an)還(hai)對(dui)國(guo)家(jia)出(chu)資(zi)企(qi)業(ye)對(dui)其(qi)投(tou)資(zi)設(she)立(li)的(de)企(qi)業(ye)的(de)相(xiang)關(guan)權(quan)益(yi)作(zuo)了(le)規(gui)定(ding)。

　　對國企管理者兼職說“不”

　　企業管理者直接負責企業財產的經營管理。國家出資企業的管理者對維護國有資產權益關係重大。

　　草cao案an按an照zhao建jian立li健jian全quan與yu現xian代dai企qi業ye製zhi度du相xiang適shi應ying的de企qi業ye管guan理li者zhe選xuan拔ba任ren用yong機ji製zhi的de要yao求qiu，總zong結jie企qi業ye人ren事shi製zhi度du改gai革ge的de實shi踐jian經jing驗yan，並bing與yu公gong司si法fa等deng法fa律lv規gui定ding相xiang銜xian接jie，按an照zhao國guo有you獨du資zi、控股、參股的不同企業類型，對國家出資企業管理者的有關事項作了專章規定。主要包括：

　　規定了應由履行出資人職責的機構任免或者建議任免的企業管理者的範圍；

　　規定了國家出資企業管理者的任職基本條件；

　　規定了對有關企業管理者的任命或者建議任命的程序；

　　規定了企業管理者履行職責應遵守的基本準則和責任；

　　規定了對有關企業管理者的兼職禁止、經濟責任審計、考核、獎懲等事項。

　　其中規定，國家出資企業的董事、監事、高級管理人員，未經履行出資人職責的機構或者股東會同意，不得在其他企業任職。國有獨資公司的董事長和經理不得由同一人擔任。

　　嚴防“暗箱操作”流失國資

　　國家出資企業的合並、分立、改製、增減資本、發行債券、重大投資、為他人提供擔保、國有資產轉讓以及企業的資產評估、利潤分配、申shen請qing破po產chan等deng事shi項xiang，與yu出chu資zi人ren權quan益yi關guan係xi重zhong大da，也ye是shi實shi踐jian中zhong發fa生sheng國guo有you資zi產chan流liu失shi的de主zhu要yao環huan節jie，各ge方fang麵mian普pu遍bian要yao求qiu作zuo出chu有you針zhen對dui性xing的de法fa律lv規gui定ding，依yi法fa加jia強qiang監jian管guan，維wei護hu國guo有you資zi產chan權quan益yi，防fang止zhi國guo有you資zi產chan流liu失shi，促cu進jin國guo有you資zi產chan保bao值zhi增zeng值zhi。

　　草案以這部分內容為重點，將實踐證明是行之有效的、成熟的規定和做法，以法律的形式固定下來，對關係國有資產出資人權益的重大事項作了專章規定。主要包括：

　　按(an)照(zhao)國(guo)家(jia)出(chu)資(zi)企(qi)業(ye)的(de)不(bu)同(tong)類(lei)型(xing)，對(dui)關(guan)係(xi)出(chu)資(zi)人(ren)權(quan)益(yi)重(zhong)大(da)事(shi)項(xiang)的(de)決(jue)定(ding)權(quan)限(xian)和(he)決(jue)策(ce)程(cheng)序(xu)作(zuo)了(le)明(ming)確(que)規(gui)定(ding)，既(ji)注(zhu)意(yi)保(bao)障(zhang)企(qi)業(ye)依(yi)法(fa)享(xiang)有(you)的(de)經(jing)營(ying)自(zi)主(zhu)權(quan)，又(you)注(zhu)意(yi)保(bao)證(zheng)國(guo)有(you)資(zi)產(chan)出(chu)資(zi)人(ren)代(dai)表(biao)履(lv)行(xing)職(zhi)責(ze)到(dao)位(wei)，依(yi)法(fa)行(xing)使(shi)出(chu)資(zi)人(ren)權(quan)利(li)；

　　規定了企業改製、與關聯方交易、國有資產轉讓、資產評估等應遵守的基本規則，防止以“暗箱操作”等手段侵害國有資產出資人權益；

　　對企業的重大投資、提供擔保、轉讓財產等行為規定了防範風險的基本要求；

　　規定了對涉及職工權益的重大事項，應當聽取工會的意見，並通過職工代表大會或者其他形式征求職工的意見，接受職工的監督。

　　專家認為，通過這些規定，從法律製度上構建起保障國有資產安全、防止國有資產流失的屏障。

　　將經營收益納入預算管理

　　草案明確規定對國有資本收益實行預算管理。同時，對國有資本經營預算的收支範圍、編製原則、編製和批準程序等作了原則規定。

　　起qi草cao者zhe說shuo，國guo有you資zi本ben經jing營ying的de收shou益yi屬shu於yu國guo家jia。將jiang國guo有you資zi本ben經jing營ying收shou益yi納na入ru預yu算suan管guan理li，有you利li於yu合he理li調tiao整zheng和he規gui範fan國guo家jia出chu資zi企qi業ye的de收shou入ru分fen配pei關guan係xi，有you利li於yu增zeng強qiang政zheng府fu的de宏hong觀guan調tiao控kong能neng力li，進jin一yi步bu推tui進jin國guo有you經jing濟ji布bu局ju和he結jie構gou的de戰zhan略lve性xing調tiao整zheng，促cu進jin國guo有you企qi業ye的de改gai革ge和he發fa展zhan，也ye有you利li於yu使shi全quan體ti人ren民min共gong享xiang國guo有you資zi本ben的de經jing營ying成cheng果guo。

　　全方位監督保障法律有效實施

　　草案規定：各級人大常委會通過聽取政府關於國有資產監督管理情況的專項工作報告、組織對本法實施情況的執法檢查等，依法進行監督；政府對其授權履行出資人職責的機構履行職責的情況進行監督；審計機關依法實施審計監督；接受社會的監督等。

　　同時，草案對履行出資人職責的機構及其工作人員、國家出資企業的管理者、有(you)關(guan)中(zhong)介(jie)機(ji)構(gou)等(deng)違(wei)反(fan)本(ben)法(fa)規(gui)定(ding)，侵(qin)害(hai)國(guo)有(you)資(zi)產(chan)權(quan)益(yi)，造(zao)成(cheng)國(guo)有(you)資(zi)產(chan)損(sun)失(shi)的(de)法(fa)律(lv)責(ze)任(ren)作(zuo)了(le)明(ming)確(que)規(gui)定(ding)，以(yi)依(yi)法(fa)製(zhi)裁(cai)違(wei)法(fa)犯(fan)罪(zui)行(xing)為(wei)，保(bao)障(zhang)本(ben)法(fa)的(de)有(you)效(xiao)實(shi)施(shi)。

　　專家認為，這些規定將有利於建立全方位的避免國有資產流失、保障國有資產安全的預防體係。(來源：法製網——法製日報)

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