1　城市變化與製度創新的互動關係

1.1　城市變化的內涵

　　21shijideziranherenleishehuixitongdefengxianjifuzaxishuzaixianzhuzengjia
，chongmanlebuquedingxing。chengshizuoweijihuaderenleishehuikongjianyezaifashengzheqiansuoweiyoudebianhua。guangyidechengshibianhuashicong“全球變化”的理念沿襲而來，包含著城市的自然
、社會、經濟
、文化、shengtaidengfangmiandezonghebianhuaguocheng，tebieguanzhudeshichengshishengtaihuanjingdebianhuayijichengshijuzhuhuanjingdekechixuxing。renleizongshizaitongguoguihuahejianshedeshouduanzhuiqiuchengshichaozhekejuzhudejiayuanchengshi
、田園城市的正向方向演變
；由you於yu人ren類lei認ren知zhi自zi然ran和he改gai造zao自zi然ran的de局ju限xian性xing，不bu合he理li的de城cheng市shi規gui劃hua與yu建jian設she行xing為wei，加jia上shang一yi些xie自zi然ran與yu人ren為wei因yin素su的de幹gan擾rao和he破po壞huai，城cheng市shi存cun在zai著zhe逆ni向xiang變bian化hua的de傾qing向xiang，威wei脅xie著zhe城cheng市shi居ju住zhu環huan境jing的de可ke持chi續xu性xing。實shi際ji上shang，城cheng市shi變bian化hua作zuo為wei人ren類lei社she會hui特te定ding的de社she會hui經jing濟ji空kong間jian集ji聚ju現xian象xiang和he持chi續xu發fa展zhan的de過guo程cheng，本ben質zhi特te征zheng是shi人ren口kou與yu其qi所suo從cong事shi的de非fei農nong產chan業ye活huo動dong的de空kong間jian集ji聚ju及ji人ren居ju環huan境jing和he生sheng存cun質zhi量liang不bu斷duan現xian代dai化hua和he可ke持chi續xu發fa展zhan的de過guo程cheng。城cheng市shi變bian化hua表biao現xian為wei兩liang個ge顯xian著zhu的de特te征zheng：一是城市群體的變化(城市數量的增長與空間集群)；二是城市單體的變化(城市規模擴張和城市人居環境的優化與生存質量的提升)；兩種變化進程相互交織，推進地球表層人類生存環境的變化。駕馭城市變化的規律
，謀求城市朝著更適宜人類和平友善地相融
、相處和生計可持續發展的方向發展
，是人類麵臨的常解常新的命題。

1.2　中國城市變化的階段辯識

　　世界上處在不同社會經濟發展階段的國家所麵臨的城市變化內涵與麵臨的問題是不同的
，存在著巨大的差異。近、現代以來，中國人民在探索國家現代化的進程中，開始了中國式的工業化與城市化追求。21世(shi)紀(ji)以(yi)來(lai)中(zhong)國(guo)加(jia)快(kuai)了(le)以(yi)工(gong)業(ye)化(hua)與(yu)城(cheng)市(shi)化(hua)為(wei)主(zhu)旋(xuan)律(lv)的(de)現(xian)代(dai)化(hua)進(jin)程(cheng)。在(zai)經(jing)濟(ji)全(quan)球(qiu)化(hua)背(bei)景(jing)條(tiao)件(jian)下(xia)
，中(zhong)國(guo)到(dao)本(ben)世(shi)紀(ji)中(zhong)葉(ye)初(chu)步(bu)實(shi)現(xian)現(xian)代(dai)化(hua)
，建(jian)成(cheng)富(fu)強(qiang)民(min)主(zhu)文(wen)明(ming)(人民生活總體上達到中等發達國家水平)的社會主義國家。實現這樣的目標，中國要用20年的時間實現由第二步目標向第三步目標的轉型和過渡——全麵建設小康社會。在這個過渡期間內，要基本實現工業化目標；建成完善的社會主義市場經濟體製和更具活力
、更加開放的經濟體係

；進一步較大幅度地提高城鎮人口比重

，通過沿海騰飛
、東北振興、中部崛起、西xi部bu開kai發fa
，促cu進jin區qu域yu經jing濟ji協xie調tiao發fa展zhan。工gong業ye化hua與yu城cheng市shi化hua是shi當dang代dai中zhong國guo人ren實shi現xian現xian代dai化hua的de兩liang個ge主zhu導dao性xing標biao誌zhi和he路lu徑jing
，這zhe是shi一yi個ge互hu動dong互hu贏ying的de複fu合he機ji製zhi和he係xi統tong，現xian代dai化hua始shi終zhong居ju於yu支zhi配pei和he主zhu導dao的de地di位wei。

　　促(cu)進(jin)中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)的(de)重(zhong)要(yao)動(dong)力(li)機(ji)製(zhi)是(shi)城(cheng)市(shi)化(hua)進(jin)程(cheng)。從(cong)這(zhe)個(ge)意(yi)義(yi)上(shang)講(jiang)
，城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)的(de)過(guo)程(cheng)和(he)結(jie)果(guo)主(zhu)要(yao)體(ti)現(xian)為(wei)城(cheng)市(shi)化(hua)進(jin)程(cheng)的(de)變(bian)化(hua)和(he)階(jie)段(duan)性(xing)成(cheng)果(guo)。中(zhong)國(guo)有(you)著(zhe)特(te)殊(shu)的(de)二(er)元(yuan)社(she)會(hui)經(jing)濟(ji)結(jie)構(gou)形(xing)態(tai)：一方麵特大城市與城市群正在中國崛起；另一方麵又有廣大農村的地域背景和巨大數量的農民群體。這就使得中國的城市化道路具有二元性：一是以原有城市人口與產業經濟集聚所引起的規模擴張而呈現的擴展型城市化；二(er)是(shi)依(yi)托(tuo)重(zhong)點(dian)城(cheng)鎮(zhen)，以(yi)民(min)營(ying)企(qi)業(ye)為(wei)主(zhu)體(ti)實(shi)現(xian)經(jing)濟(ji)與(yu)勞(lao)動(dong)力(li)轉(zhuan)化(hua)
，建(jian)立(li)新(xin)興(xing)建(jian)製(zhi)城(cheng)市(shi)，呈(cheng)現(xian)出(chu)集(ji)聚(ju)型(xing)城(cheng)市(shi)化(hua)。世(shi)界(jie)各(ge)國(guo)城(cheng)市(shi)化(hua)發(fa)展(zhan)的(de)實(shi)踐(jian)表(biao)明(ming)
，城(cheng)市(shi)化(hua)進(jin)程(cheng)大(da)體(ti)上(shang)分(fen)為(wei)三(san)個(ge)階(jie)段(duan)：城市化水平從初始至30%為第一階段

，從30%到70%為第二階段，70%以後發展將趨向平緩，為第三階段。中國用了近50年的時間
，完成了城市化第一階段的發展任務
；與世界各國城市化水平相比，中國的城市化水平落後於發達國家30年
；落後於發展中國家10年。從2000年開始
，若以平均每年一個百分點計，中國大體需要30～40年(nian)的(de)時(shi)間(jian)完(wan)成(cheng)城(cheng)市(shi)化(hua)第(di)二(er)階(jie)段(duan)的(de)發(fa)展(zhan)任(ren)務(wu)。伴(ban)隨(sui)著(zhe)國(guo)家(jia)新(xin)型(xing)工(gong)業(ye)化(hua)和(he)全(quan)麵(mian)建(jian)設(she)小(xiao)康(kang)社(she)會(hui)目(mu)標(biao)的(de)實(shi)施(shi)
，城(cheng)市(shi)化(hua)加(jia)速(su)發(fa)展(zhan)的(de)新(xin)階(jie)段(duan)特(te)征(zheng)十(shi)分(fen)明(ming)顯(xian)。

1.3　製度創新是城市變化的重要動力要素

　　cujinzhongguochengshibianhuajinchengdedonglifenxiyouguoxuduojingcaidejielun。liru

，chengshicilililun，renweiguojiagongyehuaxiangmuyuyuanyouchengshidexiyinlishichengshihuadezhongyaolali；農村人口的非農化過程，是城市化的重要推動力
，這種複合過程簡稱為“上拉下推”。改革開放以來

，隨著外資大規模進入中國市場
，一些新興的城市空間組織形式如經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區、工業園區、風景旅遊區、教育(高校)園區、新行政區、新遊憩商務區，新型居住區等，對城市規模擴張和新興城市的崛起發揮重要的促進作用。城市變化的動力要素逐步多元化。區域城市化、城市區域化已經成為城市化進程中的兩個相互融合、相互促進的空間新趨勢。基於區域城市化與城市區域化的複合城市化進程
，其基本的動力要素可以概括為這樣一個模式：人口的空間集聚及生存質量的提升，提供了城市化的本源需求；由此引起的產業非農化、結構升級與空間集聚構成城市化的經濟基礎

；區位屬性與通達條件的改善構成城市化融入國際化的網絡技術基礎和開放通道；而自然環境的優化、美mei化hua構gou成cheng城cheng市shi化hua的de自zi然ran物wu質zhi支zhi撐cheng基ji礎chu，城cheng市shi化hua不bu應ying該gai是shi破po壞huai自zi然ran環huan境jing的de元yuan凶xiong，而er應ying該gai是shi人ren地di關guan係xi和he諧xie的de產chan物wu

，以yi人ren為wei本ben的de城cheng市shi化hua要yao求qiu自zi然ran環huan境jing的de優you化hua作zuo為wei其qi重zhong要yao的de目mu標biao和he動dong力li基ji礎chu；製度環境的改善為城市化進程提供政策支撐
、shehuiwenhuajiazhiquxiangyufalvguifan。chengshizhengshizaizhexieyinsudezonghezuoyongxia，buduandihuoqubianhuadedongli，bingchaozhezhengxiangfangxiangbianhua，qizhongzhiduchuangxinyouyushichengshibianhuadezhongyaodongliyaosuershoudaoxueshujiedegaoduguanzhu。

2　城市建製製度改革與城市變化的曆史進程

2.1　建製城市的中國特色

　　在(zai)中(zhong)國(guo)，駕(jia)馭(yu)城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)
，既(ji)有(you)城(cheng)市(shi)規(gui)劃(hua)與(yu)管(guan)理(li)的(de)手(shou)段(duan)，還(hai)有(you)行(xing)政(zheng)區(qu)劃(hua)調(tiao)整(zheng)的(de)手(shou)段(duan)

，可(ke)以(yi)通(tong)過(guo)城(cheng)市(shi)建(jian)製(zhi)製(zhi)度(du)的(de)創(chuang)新(xin)促(cu)進(jin)城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)。城(cheng)市(shi)建(jian)製(zhi)製(zhi)度(du)，也(ye)稱(cheng)城(cheng)市(shi)行(xing)政(zheng)區(qu)劃(hua)製(zhi)度(du)，包(bao)括(kuo)城(cheng)市(shi)建(jian)製(zhi)標(biao)準(zhun)、建製模式、審批程序等
，涉及行政區域管轄幅度
、行政級別及隸屬關係
、行政機構單元
、行政首腦機關及其駐地，這些構成了中國城市建製製度的基本內容。

　　認(ren)識(shi)和(he)理(li)解(jie)中(zhong)國(guo)的(de)城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)，必(bi)須(xu)充(chong)分(fen)關(guan)注(zhu)其(qi)建(jian)製(zhi)特(te)征(zheng)。實(shi)際(ji)上(shang)

，對(dui)中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)建(jian)製(zhi)製(zhi)度(du)與(yu)建(jian)製(zhi)城(cheng)市(shi)的(de)特(te)點(dian)認(ren)知(zhi)存(cun)在(zai)著(zhe)巨(ju)大(da)的(de)歧(qi)義(yi)
，以(yi)至(zhi)於(yu)人(ren)們(men)對(dui)中(zhong)國(guo)的(de)城(cheng)市(shi)化(hua)進(jin)程(cheng)產(chan)生(sheng)許(xu)多(duo)誤(wu)解(jie)、非議和困惑。有些學者把“縣改市”、“鄉改鎮”稱為中國城市化進程中的數字魔術遊戲。國外學者也不理解中國政府的做法；更(geng)對(dui)中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)的(de)層(ceng)次(ci)等(deng)級(ji)係(xi)統(tong)感(gan)到(dao)困(kun)惑(huo)。其(qi)中(zhong)奧(ao)妙(miao)在(zai)於(yu)沒(mei)有(you)從(cong)發(fa)展(zhan)的(de)過(guo)程(cheng)來(lai)理(li)解(jie)中(zhong)國(guo)的(de)城(cheng)市(shi)建(jian)製(zhi)製(zhi)度(du)及(ji)建(jian)製(zhi)城(cheng)市(shi)的(de)特(te)點(dian)
，也(ye)與(yu)中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)建(jian)製(zhi)層(ceng)級(ji)過(guo)多(duo)的(de)問(wen)題(ti)相(xiang)關(guan)。作(zuo)為(wei)地(di)方(fang)政(zheng)區(qu)建(jian)製(zhi)的(de)一(yi)種(zhong)新(xin)興(xing)形(xing)式(shi)
，中(zhong)國(guo)的(de)建(jian)製(zhi)城(cheng)市(shi)從(cong)來(lai)就(jiu)是(shi)國(guo)家(jia)權(quan)益(yi)配(pei)置(zhi)的(de)一(yi)種(zhong)地(di)域(yu)單(dan)元(yuan)，它(ta)既(ji)不(bu)同(tong)於(yu)西(xi)方(fang)國(guo)家(jia)的(de)自(zi)治(zhi)市(shi)，也(ye)不(bu)同(tong)於(yu)一(yi)般(ban)地(di)理(li)意(yi)義(yi)的(de)城(cheng)市(shi)
，本(ben)質(zhi)上(shang)是(shi)國(guo)家(jia)在(zai)城(cheng)市(shi)地(di)區(qu)行(xing)使(shi)管(guan)轄(xia)權(quan)益(yi)的(de)城(cheng)市(shi)型(xing)行(xing)政(zheng)區(qu)，具(ju)有(you)顯(xian)著(zhu)的(de)城(cheng)鄉(xiang)合(he)一(yi)的(de)區(qu)域(yu)性(xing)。

　　城cheng市shi型xing政zheng區qu管guan理li體ti製zhi是shi城cheng市shi發fa展zhan到dao一yi定ding階jie段duan的de產chan物wu，世shi界jie上shang也ye隻zhi有you幾ji百bai年nian的de曆li史shi。相xiang對dui於yu曆li史shi悠you久jiu的de中zhong國guo傳chuan統tong省sheng製zhi和he縣xian製zhi來lai說shuo，建jian製zhi城cheng市shi在zai中zhong國guo隻zhi有you80duoniandelishi
，shizhongguozaixiandaihuajinchengzhongxishouxifangfadaguojiachengshixingzhengguanlitizhijingyan
，bingyuzhongguoguoqingjinmijiehesuochuangjiandeyizhongxinxingchengshixingzhengquhuatizhi，shizhongguodifangguanzhiyushijiexianjinxingzhengguanlitizhijieguideyizhongchuangxinshijian。shezhijianzhichengshishizhongguoxiandaihuajinchengzhongzhongdashehuijiegouguanxizhuanxingdemubiaofangxianghekongjianchengguo。jianzhichengshi，shuodaodishishiyingxiandaihuafazhanqushideyizhongxinxingxingzhengguanlitizhi，shiduizhongguochuantongshengzhi、縣製的創新。由傳統政區轉型為新興的建製城市，是地方經濟社會現代化發展水平的製度性標誌。

　　按照憲法規定，中國建製城市分為三個層級：直轄市、省轄市
、自治州轄市。1994年2月中央編製委根據部分省會城市和計劃單列城市的經濟實力、地緣政治經濟地位與城市的中心性，確定廣州、武漢
、哈爾濱、沈陽
、成都、南京、西安、長春

、濟南
、杭州

、重慶


、大連、青島、深圳、廈門、寧波等16座城市為副省級城市，其中重慶於1997年3月升格為直轄市。因此至今中國仍然有15座副省級城市。有些地方的城市還有副地級配置。按照行政級別
，中國有省級
、副省級、地或州級、縣級等四個城市行政等級。這就是中國特色的“三層四等”的建製城市體係。

2.2　中國城市建製製度改革與發展的曆史進程
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　　新中國成立初期，中央政府原則規定：人口在5萬以上的城市準予設市。

　　1951年底政務院在《關於調整機構和緊縮編製的決定》中，從精簡機構的目的出發，提高了設市標準
，規定“凡人口在9萬人以下，一般不設市”。1953年3月12日，政務院發布的《關於改變大行政區轄市及專署轄市的決定》指出
，凡屬數縣以上範圍的物資集散中心，或工礦、國guo防fang要yao地di或huo與yu發fa展zhan少shao數shu民min族zu地di區qu建jian設she有you密mi切qie關guan係xi的de專zhuan署shu轄xia市shi，可ke參can照zhao人ren口kou情qing況kuang，改gai為wei省sheng轄xia市shi，由you省sheng人ren民min政zheng府fu直zhi接jie領ling導dao
，或huo由you省sheng人ren民min政zheng府fu指zhi定ding該gai市shi所suo在zai地di區qu之zhi行xing署shu或huo專zhuan署shu領ling導dao監jian督du。不bu屬shu以yi上shang範fan圍wei及ji原yuan為wei縣xian城cheng的de專zhuan署shu轄xia市shi一yi律lv撤che銷xiao。

　　1954年頒布的《中華人民共和國憲法》第五十三條對市
、鎮行政地位做出規定。1955年6月9日國務院頒布了《關於設置市、鎮建製的決定》，明確規定市是屬於省、自治區、自治州領導的行政單位，聚居人口10萬以上的城鎮可以設市，聚居人口雖不足10萬，但是重要工礦基地
、省級地方國家機關所在地、規模較大的物資集散地或者邊遠地區的重要城鎮，並確有必要時也可以設置市的建製。

　　1963年12月7日中共中央、國務院發布了《關於調整市鎮建製、縮小城市郊區的指示》
，規定市總人口中農業人口所占比重一般不應超過20%
；不符合條件的，予以撤銷。

　　1983年5月18日民政部和勞動人事部向國務院上報了《關於地市機構改革中的幾個主要問題的請示報告》
，提出了撤縣改市和撤銷縣並入市的標準：①總人口在50萬以下的縣
，駐地非農業人口8萬以上
，年工業產值2億元以上的可以整縣改市；②總人口在50萬以上的縣
，駐地非農業人口占全縣總人口的20%以上

，年工業產值2億元以上的可以整縣改市；③對少數民族地區
、重要工礦區、旅遊區或邊遠地區，以及在一個地區內一個市也沒有的，設市條件可以適當放寬。

　　1986年2月3日民政部正式向國務院上報了《關於調整設市標準和市領導縣條件的報告》

，國務院於4月19日以國發[1986]46號文件批轉各地試行：①非農業人口6萬以上
，年國民生產總值2億元以上，已成為該地經濟中心的鎮，可以設置市的建製。少數民族地區和邊遠地區的重要城鎮
，重要工礦科研基地、著名風景名勝區、交通樞紐、邊境口岸，雖然非農業人口不足6萬、年國民生產總值不足2億元，如確有必要，也可設置市的建製。②總人口50萬以下的縣，縣人民政府駐地所在鎮的非農業人口10萬以上、常住人口中農業人口不超過40%、年國民生產總值3億元以上，可以撤縣設市。③總人口50萬以上的縣
，縣人民政府駐地所在鎮的非農業人口12萬以上、年國民生產總值4億元以上，可以撤縣設市。④自治州人民政府或地區(盟)行政公署駐地所在鎮，非農業人口雖然不足10萬，年國民生產總值不足3億元
，如確有必要
，可以撤縣設市。這是中華人民共和國成立以來頒布的第二個專門關於設市標準的規定。

　　1993年2月8日，民政部向國務院上報了《關於調整設市標準的報告》，國務院於1993年5月17日以國發[1993]38號文件批轉試行新的設市標準：①確定以“人口密度”作為分類指導的依據；②增設新的經濟和城建指標，加強了整縣改市的全麵考察；③提出了不同類型設市地方的非農人口標準；④明確了不設市的規定：財政補貼縣和國家、部、省確定的重點扶持的貧困縣原則上不設市。

　　由於中國特定的行政環境和政績效應法則的驅動，在中央政府關於整縣改市的一些政策性標準誘導下，全國上下出現了一股“設市熱”，導致一些地方超越現實，盲目追求所謂建製市的發展目標，出現了虛假城市化與大量優質耕地流失的傾向。1997nianguowuyuanzuochuledongjieshenpichexiansheshidejuece。zici
，zhongguojianzhichengshifazhanjinruhongguankongzhihezhenghefazhandexinjieduan。suizhierlaidechengshijianzhiyuquhuatiaozhenggongzuojizhongzaisangefangmianyishichedisheshi，jinyibutuijinshilingdaoxianshitizhi，tebieshizaizhongxibudiqujiasupeiyuquyuxingzhongxinchengshi；二是順應一些強中心城市的規模擴張要求所進行的撤縣(市)設區，為培育和發展一批具有國際競爭力的大都市區拓展了新城市空間
；sanshixianxiaxiangzhenhebingyuchexiangshezhen，kuodajicengxiangzhenguanxiafuduheguimo
，jiangdixiangzhenxingzhengguanlichengben，jianqingnongminfudan，peiyuhefazhanxianyuzhongxinchengzhen。zhexiexingzhengquhuatiaozhengdecuoshiyuchengzhenjianzhizhidudegaigeyuchuangxin，jinyibucujinzhezhongxinchengshiguimoyuneibujiegoudebianhuayijiquyuxingchengzhentixidebianhua。

2.3　城市建製製度改革所引起的城市變化

　　總結與回顧20世紀中葉以來中國城市變化曆程，大體經曆了三個階段：1980年以前，城市變化處於受控於比較薄弱的經濟基礎和嚴格控製人口規模增長的管治階段，變化緩慢
，至1978年，全國僅有193個城市
，城市化水平約為17.92%；1980～1997年期間為城市建製數量急劇增長
、城市建製製度區域化擴張的快速變化階段，帶來了虛假城市化與大量優質耕地流失的負麵效應，至1998年底，全國建製城市668個，城市化水平約為30.4%；1998以yi來lai為wei城cheng市shi數shu量liang嚴yan格ge控kong製zhi並bing有you所suo減jian少shao，大da中zhong城cheng市shi規gui模mo擴kuo張zhang變bian化hua的de新xin階jie段duan，以yi開kai發fa區qu為wei主zhu要yao標biao誌zhi的de產chan業ye空kong間jian拓tuo展zhan和he人ren居ju環huan境jing改gai善shan所suo帶dai來lai的de城cheng市shi形xing態tai的de區qu域yu化hua擴kuo張zhang是shi這zhe一yi階jie段duan的de顯xian著zhu特te征zheng。截jie止zhi2003年底，中國擁有660個建製城市
，其中4個直轄市
，282個地級市

，374個縣級市，845個市轄區

，城市化水平為40.5%。

3　未來城市變化趨勢及相應的製度創新

3.1　麵臨巨大的需求推動力

　　城市是社會演變與進步的結果。曆史上人類居住的聚落形態和聚落組織經曆了三次大的變革：第di一yi次ci大da的de變bian革ge是shi漁yu獵lie到dao農nong業ye的de革ge命ming，人ren類lei從cong天tian然ran屏ping障zhang洞dong穴xue中zhong走zou出chu
，出chu現xian了le半ban永yong久jiu性xing的de農nong牧mu業ye村cun舍she，最zui終zhong到dao定ding居ju的de鄉xiang村cun聚ju落luo，經jing曆li了le長chang達da5000年的變革，它標誌著舊石器時代的結束，新石器時代的開始；第二次大的變革是城市的出現
，由分散的村落向高度組織化的城市經濟進化，經曆了長達1500年的變革，王權製度和宗教神權的融合所產生的各種力量使城市誕生了
；第di三san次ci大da的de變bian革ge是shi發fa生sheng在zai工gong業ye革ge命ming時shi期qi，持chi續xu至zhi當dang代dai的de世shi界jie性xing的de城cheng市shi化hua過guo程cheng。第di二er次ci世shi界jie大da戰zhan以yi後hou，世shi界jie性xing的de城cheng市shi化hua出chu現xian了le一yi些xie新xin的de特te點dian，發fa達da國guo家jia已yi經jing進jin入ru了le“後城市化”階段，發展中國家正處在城市化進程之中。21世紀以來，強調城鄉融合
、人地和諧、居住環境的可持續性的呼聲日益強烈。

　　根據中國可持續發展的戰略階段論，到2020年全國總人口控製在15億左右

，將基本實現工業化
，城市化水平要達到50%以上，人均GDP要達到3000美元

，實現全麵建設小康社會的戰略目標；到2030年前後中國人口數量與規模跨入“零增長”的門檻，人口高峰數量將突破16億；2040年中國將實現資源消費與能源消費速率的零增長；到2050nianqianhou
，zhongguojiangjibenshixianxiandaihua，shixianshengtaihehuanjingehuasulvdelingzengchang，jingjishehuifazhanzongtishuipingdadaoshijiezhongdengfadaguojiadeshuiping，jieshichengshihuashuipingjiangdadao70～75%。那時，全國將有12億左右的人口居住在城鎮裏。中國將在2050年左右完成現代化與城市化發展的基本任務

，進入社會主義發展的中、高級形態階段。

　　從人均GDP1000美元到人均GDP3000美元
，是中國社會結構轉型發展最迅速的時期。隨著全麵建設小康社會的推進，中國每年將有1200萬以上的鄉村人口要轉移到城鎮中居住，才能實現2020年50%的城市化發展目標

，這不僅對不同規模的各類城市
、城鎮帶來巨大的經濟成長機遇和城市基礎設施建設的壓力；還hai將jiang要yao求qiu建jian製zhi一yi批pi新xin興xing城cheng市shi以yi適shi應ying和he消xiao化hua鄉xiang村cun人ren口kou轉zhuan移yi的de流liu量liang趨qu勢shi。原yuan有you城cheng市shi規gui模mo的de擴kuo大da與yu有you計ji劃hua推tui進jin一yi批pi新xin興xing城cheng市shi的de誕dan生sheng，構gou成cheng了le中zhong國guo城cheng市shi變bian化hua發fa展zhan與yu農nong民min向xiang城cheng市shi市shi民min轉zhuan化hua的de主zhu旋xuan律lv。
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3.2　適應城市變化的城市製度創新

　　在(zai)急(ji)劇(ju)發(fa)展(zhan)的(de)中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)進(jin)程(cheng)中(zhong)，伴(ban)隨(sui)著(zhe)城(cheng)市(shi)規(gui)模(mo)和(he)經(jing)濟(ji)實(shi)力(li)增(zeng)長(chang)
，伴(ban)隨(sui)著(zhe)行(xing)政(zheng)區(qu)域(yu)經(jing)濟(ji)實(shi)力(li)成(cheng)長(chang)和(he)城(cheng)市(shi)化(hua)水(shui)平(ping)的(de)提(ti)高(gao)，各(ge)地(di)對(dui)城(cheng)市(shi)建(jian)製(zhi)製(zhi)度(du)改(gai)革(ge)與(yu)創(chuang)新(xin)的(de)要(yao)求(qiu)越(yue)來(lai)越(yue)強(qiang)烈(lie)：一是直轄市和較大中心城市的都市區空間擴展
，謀求撤縣(市)設區，要求變革所轄的縣或代管的市為直轄的市轄區，以擴大都市區的資源配置權限和發展的製度空間；二是在市轄縣(市)體製下的一些強縣、強市，隨著城市經濟實力的成長，追求城市行政等級的變革，以擺脫市轄縣(市)體製的製度約束

，尋求資源配置與發展的自主權和製度空間；三是改革開放進程中成長起來的強縣、qiangzhenwulunqijingjiguimohaishichanyejiegouzhuangkuangyijichengshiwuzhijingguanxingtai，doujubeixiandaichengshideguimo，qiangliediyaoqiushixianxiangjianzhichengshidezhuanxing，youyujianzhichengshisuoxuyaodezhiduxingziyuangonggeideduanqueerchengweizhiyuezhexiedifangfazhanchongdongdetuchumaodun；四是日益發展的城市跨界需求，呼喚著城市群或大都市地區的規劃與管理機製的創新。這些矛盾與問題的存在，要求進一步按照“以人為本，全麵、協調與可持續發展”和“五統籌”的科學發展觀要求，貫徹“大中小城市協調發展”的戰略方針，進一步創新城市製度
，轉變城市規劃、管(guan)理(li)和(he)建(jian)設(she)的(de)傳(chuan)統(tong)觀(guan)念(nian)，維(wei)係(xi)城(cheng)市(shi)的(de)可(ke)居(ju)性(xing)與(yu)發(fa)展(zhan)的(de)可(ke)持(chi)續(xu)性(xing)，維(wei)係(xi)城(cheng)市(shi)與(yu)區(qu)域(yu)協(xie)調(tiao)和(he)統(tong)籌(chou)發(fa)展(zhan)的(de)可(ke)持(chi)續(xu)性(xing)，以(yi)適(shi)應(ying)城(cheng)市(shi)及(ji)城(cheng)市(shi)之(zhi)間(jian)變(bian)化(hua)的(de)新(xin)需(xu)求(qiu)。

　　jiakuaifazhanyipixinxingjianzhichengshi。shiyingchengshibianhuayuxinchengshihuajieduandefazhanyaoqiu，jinyibuxiudingchengshijianzhidekexuebiaozhun，huifuchengshijianzhidexingzhengshenpichengxu，caiyongzhengxiansheshihuoqiekuaisheshimoshi，jiangnaxiejingjishilihexiandaihuashuipingdadaohuojiejinjianzhichengshibiaozhundeqiangxianhuoqiangzhenzhuanxingweishengzhixiadexianjijianzhichengshi，shichengshijianzhizhidudegonggeibansuizhequanmianjianshexiaokangshehuimubiaodeshishihekuaisuchengshihuajinchengdefazhanshijianerzhubuzhengchanghua、法製化
、規範化，以正確的政策模式引導中國城市朝著健康協調發展的方向變化。

　　完wan善shan中zhong心xin城cheng市shi的de政zheng區qu架jia構gou。區qu域yu性xing擴kuo張zhang既ji是shi中zhong心xin城cheng市shi規gui模mo發fa育yu發fa展zhan過guo程cheng中zhong的de共gong性xing特te征zheng，又you是shi實shi現xian城cheng市shi化hua的de重zhong要yao路lu徑jing。要yao進jin一yi步bu推tui進jin中zhong心xin城cheng市shi的de行xing政zheng區qu劃hua體ti製zhi改gai革ge，完wan善shan中zhong心xin城cheng市shi的de政zheng區qu架jia構gou，規gui範fan城cheng市shi內nei部bu的de行xing政zheng區qu劃hua管guan理li體ti製zhi。特te別bie是shi中zhong國guo的de地di級ji市shi，其qi規gui模mo發fa育yu發fa展zhan很hen不bu平ping衡heng
，半ban數shu以yi上shang的de地di級ji市shi功gong能neng發fa育yu不bu完wan善shan，綜zong合he經jing濟ji實shi力li單dan薄bo
，仍reng然ran處chu在zai規gui模mo擴kuo張zhang和he要yao素su資zi源yuan集ji聚ju階jie段duan。要yao充chong分fen利li用yong市shi領ling導dao縣xian市shi體ti製zhi有you利li於yu降jiang低di都dou市shi成cheng長chang過guo程cheng中zhong的de規gui模mo擴kuo張zhang成cheng本ben並bing促cu進jin城cheng市shi群qun地di區qu管guan理li體ti製zhi創chuang新xin的de製zhi度du優you勢shi，將jiang一yi些xie與yu中zhong心xin城cheng市shi有you著zhe緊jin密mi關guan聯lian、不可分割的縣、市轉型為市轄區
，為中心城市發展預留下可持續發展的空間
，逐步理順中心城市市轄區的行政區劃建製
，建構輻射與服務型
、具有可持續性、對周邊縣市地區具有公共服務職能的中心城市。

　　高度關注城市之間的變化，促進城市之間的協調機製創新。中國的長江三角洲地區

、珠江三角洲地區
、京津唐地區、遼寧中南部地區已經形成了城市比較密集的都市連綿區。此外，濟南－青島地區
、福州－廈門地區、武漢－宜昌地區、成都－重慶地區
、西安寶雞地區、鄭州－洛陽地區
、長沙－株洲－湘潭地區、長春－吉林地區、哈爾濱－齊齊哈爾地區也正在發育著都市連綿區。這些都市連綿區的共同特點是由多個性質、規模不同的建製城市所組成的大都市區或城市群地區。長期以來，城市政府對管轄區利益最大化的追求，囿於“行政區經濟”行為怪圈，對城市之間的基礎設施與生態環境建設產生巨大的負麵影響。從都市區或城市群發生的機製看
，其在自然、經濟、社會、文化
、shengtaidengfangmianjibenshangshiyigexianghuyicundezhengti，chengshijianyaosuhudongyulianxidefangshibuduanbianhua，bingriyifengfuhewanshanzheqixianghuliandongyuhezuodeneirong。zhongguojianzhichengshidequyuxingtezhengyuchengshidequyuxingkuozhangheliandong

，yijingcushizhongguodechengshiguihuazhuanjiakaishizhuzhongquyuxingguihua
，yitigongdoushidiquhuochengshiqundiqudequyuxingshengtaihuanjinganquan、交通、能源、水與通訊為主的基礎設施

、休閑度假景觀設施
、公共安全等基本需求方麵的服務，提高公共設施的規模經濟效益、社會效益與環境效益。但規劃需要有執行和協調管理的行為主體，要借鑒準政府或非政府組織的模式，根據平等、合作、互利

、互贏、風(feng)險(xian)共(gong)擔(dan)的(de)原(yuan)則(ze)，創(chuang)新(xin)城(cheng)市(shi)群(qun)地(di)區(qu)各(ge)種(zhong)利(li)益(yi)階(jie)層(ceng)參(can)與(yu)的(de)協(xie)調(tiao)互(hu)動(dong)的(de)製(zhi)度(du)性(xing)機(ji)製(zhi)，增(zeng)強(qiang)其(qi)在(zai)協(xie)調(tiao)區(qu)域(yu)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)和(he)提(ti)供(gong)跨(kua)界(jie)服(fu)務(wu)
，包(bao)括(kuo)製(zhi)定(ding)區(qu)域(yu)規(gui)劃(hua)和(he)實(shi)施(shi)規(gui)劃(hua)的(de)權(quan)威(wei)性(xing)，在(zai)保(bao)障(zhang)和(he)提(ti)升(sheng)區(qu)域(yu)整(zheng)體(ti)利(li)益(yi)中(zhong)發(fa)揮(hui)協(xie)調(tiao)引(yin)導(dao)作(zuo)用(yong)。

3.3　建設應對危機和挑戰的家園城市

　　事(shi)物(wu)總(zong)是(shi)在(zai)發(fa)展(zhan)和(he)變(bian)化(hua)。在(zai)變(bian)化(hua)中(zhong)謀(mou)發(fa)展(zhan)，在(zai)發(fa)展(zhan)中(zhong)求(qiu)變(bian)化(hua)
，才(cai)能(neng)維(wei)係(xi)城(cheng)市(shi)係(xi)統(tong)的(de)可(ke)持(chi)續(xu)發(fa)展(zhan)。新(xin)中(zhong)國(guo)成(cheng)立(li)以(yi)來(lai)，在(zai)探(tan)索(suo)和(he)發(fa)揮(hui)城(cheng)市(shi)功(gong)能(neng)定(ding)位(wei)和(he)作(zuo)用(yong)的(de)過(guo)程(cheng)中(zhong)，中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)經(jing)曆(li)了(le)變(bian)消(xiao)費(fei)城(cheng)市(shi)為(wei)生(sheng)產(chan)城(cheng)市(shi)、變生產城市為可居住城市的複雜、艱苦
、甚(shen)至(zhi)付(fu)出(chu)沉(chen)重(zhong)代(dai)價(jia)的(de)變(bian)化(hua)過(guo)程(cheng)，嚐(chang)試(shi)著(zhe)確(que)立(li)和(he)完(wan)善(shan)適(shi)合(he)中(zhong)國(guo)國(guo)情(qing)的(de)城(cheng)市(shi)建(jian)製(zhi)製(zhi)度(du)。中(zhong)國(guo)建(jian)製(zhi)城(cheng)市(shi)的(de)製(zhi)度(du)優(you)勢(shi)和(he)區(qu)域(yu)性(xing)特(te)征(zheng)
，對(dui)於(yu)解(jie)決(jue)城(cheng)市(shi)與(yu)鄉(xiang)村(cun)、城市與區域生態環境間的統籌和協調發展提供了體製性保障；但由於整體上國家社會經濟實力的發展中國家特征、城市發展的區域性不均衡
、巨大的人口負擔和亟待提高的人口整體素質、資zi源yuan與yu環huan境jing的de脆cui弱ruo性xing
，全quan球qiu自zi然ran與yu社she會hui經jing濟ji係xi統tong的de複fu雜za性xing與yu風feng險xian性xing程cheng度du的de加jia劇ju，使shi得de中zhong國guo的de城cheng市shi在zai應ying對dui危wei機ji和he挑tiao戰zhan的de能neng力li方fang麵mian仍reng然ran有you許xu多duo先xian天tian性xing的de不bu足zu，還hai有you許xu多duo在zai規gui劃hua
、發展和建設過程中遺留下來的隱患。

　　規(gui)劃(hua)中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)的(de)未(wei)來(lai)，要(yao)針(zhen)對(dui)城(cheng)市(shi)係(xi)統(tong)存(cun)在(zai)的(de)隱(yin)患(huan)和(he)麵(mian)臨(lin)的(de)問(wen)題(ti)與(yu)挑(tiao)戰(zhan)
，建(jian)設(she)應(ying)對(dui)危(wei)機(ji)和(he)挑(tiao)戰(zhan)的(de)家(jia)園(yuan)城(cheng)市(shi)。在(zai)駕(jia)馭(yu)城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)的(de)過(guo)程(cheng)中(zhong)，製(zhi)度(du)層(ceng)麵(mian)的(de)改(gai)革(ge)與(yu)創(chuang)新(xin)始(shi)終(zhong)是(shi)推(tui)進(jin)中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)變(bian)化(hua)的(de)至(zhi)關(guan)重(zhong)要(yao)的(de)因(yin)素(su)。要(yao)從(cong)提(ti)高(gao)城(cheng)市(shi)應(ying)對(dui)各(ge)種(zhong)各(ge)樣(yang)的(de)社(she)會(hui)、經濟、文化、資源
、生態、環境方麵的危機和挑戰
，維係城市的宜居性與發展的可持續性的戰略高度上，進一步深化城市戶籍
、土地、產業、就業、環境
、福利、公共管理等方麵的製度改革和創新，促進城市規模擴張、城(cheng)市(shi)發(fa)展(zhan)活(huo)力(li)的(de)健(jian)康(kang)成(cheng)長(chang)與(yu)城(cheng)市(shi)居(ju)住(zhu)環(huan)境(jing)和(he)生(sheng)計(ji)質(zhi)量(liang)的(de)可(ke)持(chi)續(xu)性(xing)提(ti)升(sheng)。麵(mian)對(dui)日(ri)益(yi)複(fu)雜(za)的(de)城(cheng)市(shi)問(wen)題(ti)，城(cheng)市(shi)發(fa)展(zhan)與(yu)良(liang)性(xing)變(bian)化(hua)不(bu)光(guang)需(xu)要(yao)城(cheng)市(shi)物(wu)質(zhi)形(xing)態(tai)方(fang)麵(mian)的(de)硬(ying)規(gui)劃(hua)；更需要設計出麵向問題、解決問題、進一步激活城市要素的軟規劃。在城市之間，發展與競爭仍然是城市間變化的主流，但城市發展的跨界需求與日俱增，城市之間、城鄉之間的關係整合與變化，比起城市單體的變化趨勢來得更快
、gengpoqie，zhengzaicujinchengshicongguanzhuzishenfazhanbianhuadaomouqiuquyuhezuogongyingdefangxiangfazhan。chengshiduiquyuwentidegaoduguanzhuyijiquyuxingchengshiqundejueqi，jiangshishidibazhiduchuangxintuijindaochengshiqunhuodoushiquandengxindebianhualingyuzhonglai。

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　　作者：汪宇明
，華東師範大學中國行政區劃研究中心副主任，教授，博士研究生導師。

　　注釋

　　[1]本文內容所設及的空間範圍僅限於中國大陸地區，未包括中國的香港澳門和台灣地區。