《21世紀》：財cai政zheng體ti製zhi改gai革ge是shi最zui早zao的de改gai革ge措cuo施shi之zhi一yi
，可ke不bu可ke以yi說shuo，財cai政zheng體ti製zhi是shi改gai革ge的de突tu破po口kou，財cai政zheng改gai革ge是shi整zheng體ti改gai革ge的de先xian導dao
？財cai政zheng體ti製zhi改gai革ge與yu整zheng體ti改gai革ge之zhi間jian的de是shi什shen麼me關guan係xi？

　　賈康：十一屆三中全會後，我國進入改革開放的新時期。“隻有改革才有出路”成為主導性的觀點
，可是問題堆積如山，改革從何改起，找不到任何現成答案。當時麵臨“突破口”的選擇，主要有三項：一是農村改革，二是建立經濟特區
，三是實行財政管理體製改革。經過一段時間醞釀，在全國絕大部分省
、自治區實行“劃分收支，分級包幹”的財政體製(當時京

、津
、滬三個直轄市仍延續“收支掛鉤，總額分成，一年一定”體製)。

　　財政是否應該成為改革的突破口，當時也有爭論，時任世行駐中國代表處首席代表的林重庚先生就曾表示：zhongguodehongguanguanlitizhigaigeqishibuyingcongcaizhengkaishi，eryingcongjihuakaishi，zheyangjiurongyibagaigedeneizaiguanxilishun。duici
，wotichulebutongdekanfa，zaizhongguogaigezhichudexianshitiaojianxia
，youzhilingxingjihuaweixizheyunzhuandeshehuizaishengchanzhebuqianxingcheliang，shiwufa“停車檢修”de。qiangxingtingchezuodaxiu
，gefangmianjieshoubule
，jiuyaochuluanzi。zaiyouyaobaozhengguominjingjidejibenyunzhuan，youyaoqidongmoshizhuanhuandetiaojianxia，zhiyouxiancongcailizengliangdefenpeigejutiaozhengrushou
，xiangdifangzhengfufangquan
，cainengshichuantongdetizhiyousuosongdong，weiyihoujihua、物價、工資、企業等方麵的改革提供空間。應該說
，分權在宏觀層麵是從財政作為突破口開始的，從1980年財政“分灶吃飯”到1984年打開“突破口”之後的種種安排
，為其後啟動城市改革和宏觀
、微觀配套改革準備了條件。

　　《21世紀》：1980年的“劃分收支、分級包幹”與改革之前的權利下放有很多相似之處。改革之前的分權常常導致經濟混亂，但1980年的改革卻沒有導致同樣的結果，原因是什麼？為什麼1980年之後的財政改革成果能夠穩固下來？

　　賈康：1980年
，在經濟體製改革中又一次下放權利，並按照經濟管理體製規定的隸屬關係
，明確劃分中央財政和地方財政的收支範圍
，實行“劃分收支、分級包幹”decaizhengguanlitizhi。caizhengxiangdifangxiafangzhihou，zaiqiyecengcishangxianhoujinxingleqiyejijinzhiheqiyelirunliuchengzhidegaigeshiyan

，youjinxingleliangbuligaishui，shitutongguofangquanrangliheguifanzhengfuyuqiyedefenpeiguanxi
，shiqiyechengweiquanzelijiehededulideshangpinshengchanjingyingzhe。youyusixiangluxianhejingjijianshedezhidaofangzhenzai“撥亂反正”後回到了實事求是的正確基點上，其他方麵的改革也明智地漸進展開，“分灶吃飯”的財政改革才得到了較好的推進。

　　《21世紀》：1985年和1988年的財政體製改革做了一些調整，但還是“財政包幹”，“包幹”的財政體製對改革有哪些方麵的影響？

　　賈康：在實行稱為“包幹”的財政體製改革的同時，不僅調整了財政的預算管理，也在其它方麵取得了重要進展：如調整國家與企業的分配關係，擴大企業留利和更新改造資金規模並對國有企業也開征所得稅
；形成多稅種配合發揮作用的複合稅製

；改革基本建設資金管理辦法；改革行政事業單位管理體製與財務製度
，強化支出約束機製等。但是，“分灶吃飯”框架內的財政包幹製卻始終未能消除傳統體製弊病的症結

，因為這種包幹仍屬“行政性分權”，是從原來的“條條為主”改變到“塊塊為主”，各級政府始終熱衷於多辦“自己的企業”和對“自己的企業”過多幹預，使放權難以真正放到企業。並且，造成大量的低水平重複建設、地區封鎖、市場分割。

　　此外，地方和中央對上解或補助數額“討價還價”，各地都傾向於增加支出基數，壓縮收入基數，提高分成比例。同時，預算支出雖“分級包幹”，但在許多具體事項上不能劃清範圍
，結果“包而不幹”

，最後矛盾集中反映到中央財政，造成“打破了統收，卻實際並未打破統支”的困難局麵，中央日子過不去，又反過來向地方財政尋求財力
，“分灶”之後，調整基數與讓地方“做貢獻”dezuofalvlvfasheng。guojiacailifensan，zhongyangcaizhengbenjizuzhideshourubunengmanzubenjizhichudexuyao
，bixuyikaodifangcaizhengdeshourushangjielaipinghengzhongyangjishouzhi，zaihendachengdushangcuchenglezhongyangzhengfutiaokongnengliruohuahezhongyangcaizhengdebeidongjumian，hongguanzhengceyitudeguanchehennandedaochongfendecailibaozheng。

　　《21世紀》：1980年代之後，地方的談判能力似乎大大增強
，財政體製改革更加顧及地方利益
，這特別明顯地體現在1994年的分稅製改革中，保留了之前地方的一塊既得利益
，使得分稅製改革不夠徹底。

　　賈康：是的。改革的成本或代價，表現出非常明顯的“棘輪效應”，即每當財力的支持、扶助和政策的優惠形成地方的既得利益後，便隻能順向調增，不能逆向調減。因此
，每當某項改革措施出台，都要伴隨財政或中央財政“讓一塊”“好處”
，承包、稅利分流
、fenshuizhidengdeng
，gaimonengwai。gefangjideliyidegangxing，yugaigesuoneihandetiaozhengliyigejudeyaoqiufashengzhejidadedichu
，yinerkeyongdetiaozhengfangshi
，jibenshangzhishengxialehuanmandezengliangtiaojie。

　　重新劃分財權和事權

　　《21世紀》：十七大強調了建立和健全財力與事權相匹配的財稅體製，這個原則如何在中央政府、地方政府的財政關係中體現？

　　賈康：黨的十七大報告中，提出“健全中央和地方財力與事權相匹配的體製”的要求。這一表述是建立在過去中央全會文件中已形成的“建立健全與事權相匹配的財稅體製”要求的基礎上的
，但具有更明確的要點
、更豐富的內涵。

　　財政體製是處理政府與企業、中央與地方
、zhengfuyujuminfenpeiguanxidewendingxingzhiduanpai。zaishehuizhuyishichangjingjizhong，nenggoushiyingjingjiguanlitizhizongtimoshidecaizhengtizhi，shiyifenshuizhiweijichudefenjicaizhengtizhi
，xuyaozhongyanghedifanggejiheliqingxidiguidingzhengfudeshiquanjizhichuzhize
，yishiyingzhengfuzhinengzhuanbian、構建公共財政的需要。

　　各ge級ji政zheng府fu為wei履lv行xing好hao其qi事shi權quan
，必bi須xu解jie決jue財cai力li來lai源yuan問wen題ti和he財cai力li使shi用yong效xiao率lv問wen題ti。可ke以yi說shuo
，使shi各ge級ji政zheng府fu財cai力li與yu其qi事shi權quan相xiang匹pi配pei，才cai能neng使shi各ge級ji政zheng府fu都dou能neng提ti供gong本ben層ceng級ji上shang應ying提ti供gong的de公gong共gong產chan品pin和he公gong共gong服fu務wu。在zai這zhe方fang麵mian，目mu前qian存cun在zai著zhe突tu出chu問wen題ti，一yi是shi欠qian發fa達da地di區qu普pu遍bian感gan到dao財cai力li不bu足zu；二是許多地方(尤其是中西部)的基層(縣級以下)存在財政困難；三是與前兩者密切相關
、在中央未賦予地方舉債權的情況下，地方各級變相舉借債務的規模不小、問題不少。解決這些方麵的問題
，是實現“財力與事權相匹配”目標的關鍵。

　　賈康：事權劃分的關鍵所在，一是合理劃分投資權。從中長期看
，中央政府可以有限介入為數不多的大型、長周期
、跨地區重點建設項目，地方政府則從一般競爭性投資領域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務設施的領域內，從而理清多年來中央、地方在投資權上的糾葛
，進而由粗到細形成各級政府間的事權分工明細單。二是以“省直管縣”、“鄉財縣管”等改革推行財政層級的“扁平化”

，進而拉動“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本。

　　我國在1994年nian以yi後hou分fen稅shui製zhi的de發fa展zhan道dao路lu上shang取qu得de了le一yi係xi列lie的de進jin步bu
，但dan是shi也ye出chu現xian了le財cai力li和he事shi權quan的de背bei離li。在zai五wu個ge層ceng級ji的de政zheng府fu和he財cai權quan中zhong，地di方fang四si個ge層ceng級ji的de財cai力li重zhong心xin越yue來lai越yue向xiang更geng高gao層ceng的de省sheng和he市shi提ti升sheng，而er事shi權quan出chu現xian了le向xiang基ji層ceng縣xian和he鄉xiang下xia壓ya的de情qing形xing，造zao成cheng了le基ji層ceng財cai政zheng的de困kun難nan。

　　duizhegewentiyijingyouhenduodetantao，woheqitayanjiuzhetichuleyigejiejueshengyixiatizhiwentidejibensilujiushi，zaizhongguotuixingcaishuitizhidebianpinghuagaige。jutizuofashitongguoxiangcaixianguanheshengguanxiandegaige，jiangyuanlaidewugecengjicaizhengzhuanhuaweizhongyang、省和市縣三個層級，力求實現三級架構中“一級政府，一級政權

，一級事權，一級財權
，一級稅基
，一級預算，一級產權，一級舉債權”的體製。

　　賈康：財力與事權相匹配的相關製度建設的要點
，主要包括合理的財權(稅基)配置和科學
、有力的轉移支付製度以及適當探索地方政府公債製度三個方麵。

　　要使財力與事權匹配

，首先要在製度層麵解決好分稅製中的財權配置(稅基配置)問題。我國複合稅製中的20多個稅種
，哪些應歸中央，哪些應歸省，哪些應放在市
、縣，哪些在一定曆史時期內應處理為共享稅，以及地方必要的稅種選擇權
、稅率調整權、收費權，都屬於這個層次的問題。

　　總體上看，中央政府為履行宏觀調控職能，應當掌握有利於維護統一市場正常高效運行、流動性強
、不宜分隔
、具有宏觀經濟反周期“穩定器”功能的稅種(如個人所得稅)以及有利於貫徹產業政策的稅種(消費稅等)

；地方政府為履行提供區域性公共產品和優化轄區投資環境的職能，應當掌握流動性弱、具有信息優勢和征管優勢、並能和自身職能形成良性循環的稅種(不動產稅等)。

　　當然
，即使較好地做到了事權與財權的呼應和匹配，也決不等於做到了“財力與事權”的(de)匹(pi)配(pei)。因(yin)為(wei)同(tong)樣(yang)的(de)稅(shui)基(ji)
，在(zai)發(fa)達(da)和(he)欠(qian)發(fa)達(da)地(di)區(qu)的(de)豐(feng)裕(yu)程(cheng)度(du)很(hen)可(ke)能(neng)大(da)不(bu)相(xiang)同(tong)，體(ti)製(zhi)設(she)計(ji)中(zhong)，必(bi)須(xu)在(zai)盡(jin)可(ke)能(neng)合(he)理(li)配(pei)置(zhi)財(cai)權(quan)之(zhi)後(hou)，再(zai)配(pei)之(zhi)以(yi)合(he)理(li)、有力的自上而下的轉移支付。我國轉移支付的發展方向，是擴大較為客觀合理的“因素法”一般轉移支付的數量和比重，同時適當控製和優化專項轉移支付，進一步縮小乃至最終取消因考慮既得利益而存在的“稅收返還”。

　　再有
，從分稅分級體製長遠發展考慮，還應探索在控製、消化地方政府已有債務的前提下，如何結合《預算法》的修改，在設定規範
、透tou明ming的de程cheng序xu和he必bi要yao的de製zhi約yue條tiao件jian的de情qing況kuang下xia

，適shi當dang發fa展zhan規gui範fan的de地di方fang政zheng府fu市shi政zheng債zhai等deng地di方fang公gong債zhai，這zhe也ye是shi使shi我wo國guo地di方fang政zheng府fu財cai力li與yu其qi事shi權quan相xiang匹pi配pei的de一yi個ge值zhi得de關guan注zhu的de製zhi度du創chuang新xin。