對於節能減排,中國給予了足夠的重視,也出台了很多政策,但施行效果並 不很理想。在“十二五”開局之初,有必要做一些思考,是哪些因素阻礙了中國 在節能減排方麵取得更大成效

　　目前,在世界範圍內還很少有國家像中國一樣製定如此多支持低碳發展的政策。雖然這些政策取得了很大成功,但還是存 在很多障礙減弱了政策有效性。這些障礙包括地方利益與中央意誌矛盾,部門利益與管理行政分割,市場激勵手段不足,全民 節能減排意識薄弱等。

　　地方利益與中央意誌有矛盾

　　中國現有促進低碳發展的政策包括三個層麵,即國家戰略
、部門政策和地方實踐。戰略和政策主要是由中央政府部門負責 製定,地方政府負責實施和落實。而在中國現行的分權製度,特別是財政分權製度下,地方政府被要求對其地方經濟發展負更 大的責任。所以,在低碳政策實施方麵,一個很大的挑戰在於很多地方政府為了促進經濟的快速發展,消極執行或不執行中央 的政策,甚至很多措施與投資方向與中央的指導原則相違背。

　　“十一五”以來,中央政府“節能優先”和“科學發展”的導向已經十分明確,但是大多數地方和企業並沒有給予足夠的重視, 有的甚至認為減排會阻礙其經濟發展。目前,對地方政府官政績的評估主要還是以當地的經濟發展作為考核指標,而不是低碳 政策的執行效力。為了刺激經濟增長
、維持地方的高財政收入,很多在高能耗行業,特別是火電廠、鋼鐵

、水泥等高收益行業 的低碳政策的執行受到了阻礙。甚至出現了一些地方政府直接幹預環境和安全執法的現象。因此,中央政府在製定政策時應該 考慮到如何激勵地方政府執行。

　　以煤礦為例。盡管中央政府在很多場合都明確強調要加強資源管理,關閉小煤礦。但實際執行效果並不理想。據統計,中 國目前共有 28000 個煤礦,其中隻有 2000 個是國有的,其生產量占中國煤炭生產總量的 65%,其餘 26000 個煤礦則為鄉鎮或個 人所有。據調查,國有煤礦的礦井回采率平均為 45%,而鄉鎮和個體煤礦的回采率僅為 15% ~ 20%。

　　小煤礦的低效率和安全隱患是客觀存在的,但地方政府也有自己的難處。例如,在湖南產煤大市婁底,有 1400 多家小煤窯, 一旦關閉,至少 40% 的鄉鎮連工資都無法發放。

　　因此,中央政府在製定政策需要綜合考慮,在多方麵拿捏好平衡,至少要解決當地的生計問題,否則,再好的政策,也很 難執行下去。

　　部門利益衝突 檢測監督不到位

　　由於部門利益衝突,導致不同政府部門出台相互矛盾的政策,這在中國不是鮮見的現象。

　　目前,中國能源領域有四部單行法,即《煤炭法》(1996)、《電力法》(1995)、《節約能源法》(1997,2007 年修訂) 和《可再生能源法》(2005)。這四部法出台於不同的時代背景,由不同的部門製定,彼此割裂,甚至有些條款對立。其中, 《節約能源法》和《可再生能源法》立法初衷較一致,而《電力法》和《煤炭法》可能由於製定時間較早,並不含有節能 減排的相關內容,其中許多條款保護企業利益色彩濃重,甚至與促進能源安全生產、能源市場化改革以及可再生能源發展 等內容形成衝突。我們承認因為製定時間的因素,這兩部法會存在一些局限性,但有關部門應該根據實際的發展情況及時 組織調整修訂。

　　監測和統計信息是決策
、管理和執法監督的基礎。中國尚未建立科學統一的節能減排統計指標的監測體係和考核體係,國 家級和地方級監測係統處於脫節狀態。由於支持決策的定量信息十分缺乏,現有的監測和統計能力成為政策績效有效反饋和監督的重要障礙,大大削弱了政策的執行力度。目前,全國共有能源節約監測(技術服務)中心 145 個,絕大部分受政府委托 開展節能執法監督和監測,但在人員
、預算
、技術、設備、操作規範、信息收集和傳遞等許多方麵都存在不足。目前,中國 的節能統計體係十分不健全,數據準確性和及時性都很差。

　　此外,監察和執法機構能力建設落後也導致政策難以落實。

　　過於依賴行政手段 市場手段采用不足

　　目前,中國推動低碳發展主要依靠行政手段或者指令性控製手段。行政手段由於其固有的直接性、強製性和高效性以及 易監督等特性,曾經在環境管理
、節能減排等方麵發揮重要作用,但隨著市場經濟和社會民主的發展,其高成本以及激勵機 製缺乏等局限性也日益顯現。

　　在行政強製下,國家意願很難轉化為地方和企業的自覺行動。以節能減排為例,為了實現“十一五”減排目標,中央通 過將節能減排績效與地方政府考核掛鉤來約束地方政府,地方政府也用同樣的方式來約束重點企業。但是,由於地方高耗能 企業的生產規模與地方財政收入直接掛鉤,又缺少相應的落後產能退出機製,企業和地方政府節能減排的動力非常不足,出 現了“數字節能”和“數字減排”的現象。

　　利用市場手段來推動低碳發展的長效機製在中國尚處於起步階段,此外,推動節能減碳的價格機製和財稅機製也還不完 善。目前,中國內地的能源、資源價格並不能夠完全反映資源稀缺程度和市場供求狀況:石油
、煤炭價格反映不了真實的市 場供求,可再生能源(包括新能源)發電的電價與煤、天然氣等傳統能源發電的電價差別不明顯,節能產品與非節能產品價 格倒掛等等這些因素都極大地限製了市場基礎性作用的發揮。

　　與發達國家相比,中國還缺乏有效的稅收調節手段,在節能減碳方麵的直接補貼也不足,一般家庭對節能產品選擇的熱 情不高。

　　節能減碳意識薄弱 配套政策不足

　　當下,無論是企業
、居民還是地方領導,對節能減排的重要性和意義的認識仍然不足。雖然近幾年,整個社會的節能減 碳意識已經有了很大提高,但大多數地方和企業對節能降耗的長期性、緊迫性認識仍然不足,在發展思路上還存在重開發、 輕節約,重速度、輕效益的傾向。雖然一些省市表現出了對低碳經濟的熱情,但是,地方政府和決策者的興奮點其實是在於 低碳示範區背後項目開發的潛力。

　　在實際中,低碳政策涉及到電、煤、電器
、住房、農資、土地等多個方麵,與居民生活息息相關。有些政策的調整會影 響到部分居民生活必需品價格的變化,進而影響民眾生活。尤其是低收入群體,他們的經濟承受力更為脆弱,抵禦風險的能 力更差,無論是電費的調整還是供暖費的上漲,對他們都是不小的壓力。所以,政府在製定一部分鼓勵節能減排政策的同時, 要考慮到民眾的實際承受能力,製定好配套政策。

　　最後還要提一提信息暢通問題。中國由於缺乏科學係統的信息公開製度,信息不透明嚴重阻礙了公眾對各項政策的參與。 由於政府對政策的宣傳解釋不足,公眾對政策的認知、認同、接受和參與程度都非常低,這不僅大大影響了政策的執行效果, 也大大製約了公眾對政策反饋和評估機製的建立。由於公眾參與的途徑極為有限,公眾參與的激勵機製嚴重不足等因素,公 眾對節能減排政策的參與十分被動,積極性也不高。